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马亮:正面性、公开性与政府绩效信息使用:一项调查实验

2016.04.05

来源:公共管理学院学科国际前沿讲座

201641日的公共管理学院学科国际前沿讲座中,行政管理系副教授马亮报告了其与新加坡南洋理工大学的于文轩合作完成的一项研究,题为《绩效信息的正面性与公开性如何影响公共管理者的使用:一项调查实验》。

政府绩效评估产生了大量绩效结果、数据和信息,公共管理人员如果不加以使用,就无法实现绩效管理并发挥这些绩效信息的作用。绩效信息使用指公共管理者在组织决策中有目的地使用绩效信息的行为,它对绩效管理和绩效改进有重要作用。

绩效信息使用可以分为很多类别,在这项研究中分为内部的目的性使用和外部的政治性使用。就内部使用而言,绩效信息可以用于评估部门服务质量、监测下属绩效、激励下属、发现部门需要关注的问题、设置未来的部门工作重点、安排部门预算和工作计划、促进员工学习和培训等。就外部的政治性使用来说,则可以用于向上级汇报工作成绩、向上级争取资源、通过媒体宣传工作成绩、赢得社会公众对部门的支持与理解等。此外,绩效信息还可能被消极或策略性的使用,如弄虚作假、欺上瞒下、博弈等。

已有研究主要关注绩效信息的需求侧,即组织与环境特征(如任务类型、组织文化、政治支持、公众和其他利益相关者的压力)和管理者的动机与行为(如公共服务动机、个性等)对绩效信息利用的影响,而很少探讨绩效信息的供给侧。即便已有研究涉及供给侧,也仅关注有没有提供绩效信息,而没有探讨绩效信息的属性或特征,如正面性、公开性、相关性、全面性、易懂性、信度与效度等。

在这项研究中,我们关注两个绩效信息的关键特征或属性:正面性和公开性。正面性(Positivity)指绩效信息在多大程度上向公共管理者传达的是利好信号。比如,在标杆比对、排行榜或排名上的相对位置,既可以是名列前茅,也可能是排名垫底。如果收到糟糕的绩效信息,公共管理者会面临很大的压力去改进。如果收到表现优异的绩效信息,公共管理者也会有很大的响应,因为可以藉此彰显政绩或宣传形象。因此,非常好和非常差的绩效信息,更有可能让公共管理者关注和使用。相对来说,及格、达标或中等水平的绩效信息,则可能不会触发公共管理者的类似行动。据此,我们认为正面和负面的绩效信息比一般或中等的更容易诱发公共管理者的关注和使用。与之相关的理论有前景理论(Prospect theory)、负向偏误假说(negativity bias)和避责假说(blame avoidance),它们都指出公共管理者会对负向绩效信息的反应更强,并更可能加以使用。

另一个至关重要的信息属性是公开性(Openness),指绩效信息在多大程度上向社会公开。信息技术的普及使越来越多的政府绩效信息上网公开,但是并不是所有绩效信息都易于为外界所知晓和获取。如果绩效信息仅限于政府部门内部沟通,那么政府部门就不会面临外部利益相关者的监督和问责。反之,如果绩效信息向全社会公开,那么公共管理者就需要作出回应和解释,并将其用于内部管理。与之相关的理论包括制度压力、社会问责、声誉压力、合法性危机等,它们都认为公开的绩效信息会导致公共管理者的更多使用。

绩效信息的正面性和公开性都会单独影响公共管理者的使用,与此同时也会共同发挥交互作用。与绩效信息没有公开的情形相比,正面或负面的绩效信息在公开的情况下会发挥更强的作用。反之,当绩效信息是正面或负面的,公开比不公开产生的作用更强。

为了验证绩效信息的正面性和公开性对绩效信息利用的影响,这项研究以中国城市政府部门的公民满意度调查为实证情境,采用调查实验或情景实验法。研究的参与者是某大学公共管理硕士(MPA)项目的政府职员或其他公务人员,他们对政府绩效评估都有了解。

这些受访者被假定是市直部门的负责人(如教育局局长),他们收到一份公众满意度测评结果。在网上调查问卷中,所有背景信息和调查题项都是一样的,但是在两处有所不同。一处是测评结果的档次,分为三档:正面或卓越(79-100分)、中等或达标(60-80)和负面或糟糕(60分以下)。另一处是测评结果是否公开,分为两档:内部通报和社会公开。这样一来,就将受访者随机分为六组,他们收到不同版本的调查问卷。

通过方差分析和回归分析,结果显示正面性影响绩效信息利用,特别是负面的绩效信息更可能在内部使用。但是,正面性并不影响外部绩效信息使用。这项研究部分支持了负向偏误命题,说明公共管理者对负面信息的反应比正面信息更强。相对来说,公共管理者对极端的正面或负面绩效信息更敏感。与此同时,公开性对绩效信息使用的影响甚微,尽管它会影响正面性对外部绩效信息使用的作用。换句话说,当绩效信息是公开的时候,正面和负面的绩效信息更可能被管理者使用。

这项研究的政策意涵在于,可以通过多种方式提高绩效信息利用程度。首先,因为公共管理者更注意极端的正面或负面信息,所以可以通过拉大相对绩效差距而“制造新闻”。这样一来,或可有助于推动管理者关注和响应。目前,很多政府绩效评估扮演“老好人”,不敢“得罪人”,往往所有评估对象的分差不大,使其管理功能大打折扣。其次,公开性并不影响绩效信息利用,但是它与正面性共同影响外部绩效信息使用。因此,可以通过公开绩效报告和披露绩效信息等方式,推动管理者使用绩效信息。最后,绩效表现糟糕的部门对绩效信息更加关注,但并不意味着都是正面使用,因此需要防范其策略性行为。

这项研究还有一些不足,需要在未来研究加以探讨。首先,中国独特的政治体制与社会文化,如威权体制、注重“面子”、“报喜不报忧”、“家丑不可外扬”等,可能影响研究结果的普适性,需要在未来开展跨文化比较研究。其次,正面性和公开性对绩效信息使用的影响,可能受到其他因素的调节或中介,未来研究可以进一步识别其作用机制。最后,其他绩效信息属性对绩效信息使用的影响还有待研究,如相关性、全面性、易懂性、信度与效度等,以揭示绩效信息使用的依存条件。