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祁凡骅:国家治理现代化面临的挑战

2016.04.21

来源:学习时报 2016年4月5日

        党的十八届三中全会提出国家治理现代化的宏伟蓝图。在过去的两年中,顶层设计、理念构建已经基本完成。下一步需要解决的问题、迎接的挑战总体来讲有以下几个方面。

  

  治理理念能否更好、更快地转化为政策、行为

  

  以习近平同志为总书记的中央领导集体在治国理政的理念层面已经做得相当出色。“四个全面”战略布局、“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念等使人耳目一新、充满期待。这些治理理念与国际社会治理的价值标准是基本一致的。但是,以往的实践经验告诉我们,理念不会自动转化为政策和行为,还有一系列的问题需解决。

  

  避免理念止于口号。理念转化为行为的前提是执行者对理念的认同,所以,对理念的解读宣传就成为必要的工作。理念推出后,进行口号性宣传,各级领导干部的讲话稿将理念当作程式化的帽子,形式上有了,究竟认同度如何、是否内化为各级领导干部的意识和行为了不得而知。所以,以什么样的方式进行宣传才能达到良好的预期是当前亟须探讨的问题。传统的政治宣教在过去曾经是很好的宣传沟通方式,但是,一种方式用了几十年,就会出现边际效用递减,难免产生审美疲劳。创新理念传播方式势在必行。创新的关键之处在于借助现代网络传媒技术,以民众喜闻乐见的方式特别是年轻一代乐于接受的形式,展示新理念与传统理念的不同之处,展示新理念所体现的发展规律,探讨得愈明晰,人们的认同度愈高。互联网时代,需要互联网思维,以自信的方式进行平等的交流带来的是认可与信任。粗放管理、任性管制带来的是情绪对抗,这与我们的工作目标背道而驰。

  

  消除理念与政策的冲突。我们现行的许多政策是过去制定并延续应用至今的,或多或少都存在着与新理念不一致的地方。假如我们单单提倡新的治理理念,而对过去制定的各类规定和政策不加以修订和变更,那么,新的治理理念就无法得到全面的落实和体现。所以,我们的各级法治部门需要组织专门的人员,对现行的各项政策进行详细梳理,依据新的治理理念提出修订方案,依照法定程序进行修订。这项工作虽然庞杂繁重,但它是落实新的理念必须做的。否则,新的理念在执行中就会大打折扣,并且是合规、合法的折扣。

  

  改变与理念不符的绩效评价。绩效评价对各级政府、各个部门的工作具有导向作用。新的理念追求的是全面发展。旧的绩效评价体系依据的是旧的理念和目标,同新的治理存在着这样和那样的冲突。我们在提倡新的治理理念的同时拿旧的绩效标准来衡量政府与部门的绩效,这就会出现南辕北辙的现象了。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民曾谈到:财税部门不能因为害怕减收就不愿意降低税率和费率;金融部门不能因为怕产生不良贷款就继续给僵尸企业贷款;地方政府不能因为怕影响地方税收就业稳定就继续保护僵尸企业。此类现象反映的是一些政府和部门还在用旧的绩效价值标准来决策自己的行为。貌似合理的行为却与新的治理理念相互矛盾,实质上阻碍中央改革战略的推进。

  

  新的激励机制能否尽快形成

  

  2015年以来,各地相继开展了“为官不为”“庸懒散拖”等专项治理活动,试图通过行政问责、公开曝光、政治教育等形式解决“懒政怠政”问题。但是,这些措施的着眼点是管制与惩罚,还不能形成正向的激励机制。治理“懒政怠政”不能单单实施X理论,仅着眼于人性恶的一面,将管理对象当作贼来盯防。还需要借助Y理论来激发人性中善的一面,实施内在驱动为主的激励。

  

  从“圣人”教化转变为“职业”要求。干部思想政治教育是党的优良传统,在凝聚人心、团结队伍等方面发挥了不可替代的作用。但我们也应注意到,思想政治教育中奉行的是“好人与圣人”标准,对于党的高级领导干部这种标准合适甚至低了,对于普通干部这种标准高了。如果受教育对象认为“好人与圣人”标准过高或距本人实际情况较远,就有可能产生形式主义、说一套做一套等应付行为。而职业道德所奉行的“合格”标准,是对职业从业者的基本要求,“在其位、谋其政、尽其职”反映的就是对本职工作尽责的职业道德。如医生救死扶伤、教师教书育人、消防员勇于救火等等,都是朴素的职业道德、人人皆可为的职业行为。我们建议,首先,要回归职业道德本元,应使各级公职人员认识到,自己所从事的首先是一项职业,这就要求从业者通过专业知识与技能、提供服务创造价值以及遵守职业道德来获取合理报酬。其次,制定职业能力标准。根据职务等级差异进行细化充实,并开发行为描述、案例分析等配套材料。通过将各职务等级的能力标准进行清晰描述,还将能够促使各级党政干部找到与上位级别的能力差距,推动形成学习向上的组织氛围。

  

  对领导干部进行期望值管理。我国每年报考国家公务员的人数有130万至150万人,被媒体称为“百万雄师过大江”。如此大规模的报考人数在国际上都是罕见的。这些报考者有多大的比例是致力于公共服务、做好人民公仆的,很难通过简单的调查而得出真实的结果。从理性人的角度来分析,有相当一部分人看重的是公务员的社会地位、高福利,甚至是权力寻租的机会。但是,在全面从严治党的条件下,原来的这些特权与福利被大大压缩了,现实与这些在职领导干部的内心期望值相比有不小的落差。期望落空,干工作的动力自然不足。鉴于此,组织需要对公共部门的工作人员进行期望值管理,使他们明白,原来的特权、福利、灰色收入是不正常的、不合规的,以后永远不会有了。通过新的认知教育,使公共部门工作人员“降低”自己的期望值,达到知足常乐。假如新常态与他们的人生追求不符,鼓励他们转换职业,到市场上去实现自我。通过期望值管理和放开流动,能够一定程度上消解先存的消极怠政状态。

  

  实施干部队伍心理健康管理。个人行为模式受自身心理因素影响较大。首先,进行心理干预。各级政府应委托第三方专业机构建立干部心理辅导场所或咨询热线,在对来访者身份保密前提下接受心理咨询,定期进行心理普查,及时进行心理干预与调试。其次,岗前心理测试。新任领导职务及重要岗位非领导职务上岗前,组织部门均应对其开展心理测试,通过科学的心理测验手段进行有效甄别,防止“带病提拔”。再次,落实休假制度。严格落实公职人员带薪年休假制度,缓解紧张工作压力。对好干部的宣传不能将其形象片面定位于全年放弃休息、一心甚至抱病坚持工作岗位,给干部休假造成压力。要形成舆论氛围,即定期休假的干部不仅同样能干好工作,还能促进工作效率提升。最后,要遏制愈演愈烈的“加班风”。根据调研发现,在有的地区、部门“加班”出现了基于“政治表态”而非实际工作需要的“加班风”,易引发消极怠工。

  

  与民生相关的议题能否优先、有效解决

  

  顶层设计、宏观规划可以给社会中上层、或者说精英阶层带来美好的期待,增强克服当前经济问题的信心。但是,作为社会人口大多数的普通民众,不具备理解顶层设计、宏观规划精致之处的知识,他们更为关注与自身生存相关的事项变化,并依此形成对政府的满意度升降。回顾过去,普通民众抱怨议题集中在以下两大方面。

  

  与安全感相关的议题。依据马斯洛的需求层次理论,安全感是第二层级的需求,是比生理需求高一个层级的需求。经过30年的改革开放,绝大部分中国人的生活温饱问题都解决了,人们的需求偏好转移到了安全层次,对与安全相关的事项格外地关注。近两年中国的环境污染问题,特别是空气污染出现了集中爆发,冬季出现连续多天的雾霾天气,人们对健康安全的担忧处于焦虑状态。药品与食品的安全问题,同样会造成大面积心理阴影。

  

  与获得感相关的议题。习近平同志在多个场合多次谈到增加民众的获得感。但是我们一些政策不仅没有让民众体会到获得感,反而有被剥夺感的错觉。2015年中国证券市场的断崖式下跌,许多投资者遭受了重大损失。投资有风险,风险收益应自担。但是主流媒体在股市上涨时的渲染性文章,使投资者认为是被诱导投资而遭受损失的,进而产生了被剥夺感。股市的普通投资者自我戏称为“韭菜”,命中注定是被人收割的。另外,关于职工退休人员医保缴费参保政策的改革动议,使一些退休人员感觉到利益的剥夺。网络语言中的“P民”称谓,实际上是剥夺感的反映。

  

  民众的满意度一直是我们党执政的重要追求,同时也是执政正当性的基础。对于基层民众需求偏好、感受敏感的议题应当优先处理。这类问题处理妥当了,其他改革议题的支持度也会随之增加。