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郐艳丽:小城镇管理制度思考

2016.07.12

来源:公共管理学院学术沙龙

        本次讨论界定的小城镇是按照国家行政建制设置的建制镇,而不包含县级政府驻地。改革开放后,我国建制镇发展数量剧增,但发展质量总体水平较低,成为我国城市化发展进程中最为失落的层级。权利视角,乡镇不是一级完整的政府,做为上级政府决策的执行者履行职能,缺乏维护公共利益的能力和手段,乡镇治理失效;资金视角,乡镇只承担“消费”功能,存在对上级强烈的资金依赖特征;空间视角,GDP政府行政导向使得土地指标向大城市、中心城市倾斜,大多数建制镇合理建设用地需求无法得到满足;管理视角,多数建制镇确实不具备独立行使一级政府的管理能力,管理人才极度缺乏。
        经济发达地区探索扩权强镇的制度变革,主要基于以下基础条件:一是乡村整体转型初步完成,乡村性减弱,城市性增强,居民对小城镇基础设施和公共服务高水平供给的需求增加;二是乡镇企业对行政管理效率、生产服务业水平提出更高的要求,亟需村镇规划为乡镇产业以及第三产业发展提供空间支撑;三是土地已经具有市场化高效配置的基本条件,使得政府通过有效管理和市场机制配置空间资源成为可能;四是地税收入较高,镇级政府乃至乡村都有极强的收入来源,为小城镇规划和建设提供了资金保障;五是发达地区经过历史的文化积累、市场淬炼以及经济吸引力,基层管理人员素质体提高,政府治理能力提升。“扩权强镇”做为组织变革形式之一,是上级政府主动应对需求的回应。
        大多数镇区是由一个或几个行政村组成,国有土地与集体土地交织,集体建设用地比重大,建设用地土地产权模糊,具有非城非乡和半城半乡的土地产权特征,因此小城镇规划管理出现三种模式:完全城市管理模式、一镇两制模式和无为而治的放任模式。从管理机构角度。整体乡镇管理人才匮乏,管理力量薄弱,并未有效实施城乡规划管理;从规划标准角度。《镇规划标准》存在标准适用性问题;从管理依据角度。城乡规划不统一,造成资源浪费;从管理权限角度。缺乏执法授权和相应的执法机构;从管理目标角度。镇区居民对集体建设用地的价值预期越来越高,管理难度加大。
        小城镇是农民实现市民化转变的过渡地带、促进农业产业化发展的重要助推器与城市优势资源向乡村辐射的承接平台。为促进小城镇的健康可持续发展,需要进行一系列的制度创新:一是针对不同发展潜力的小城镇分类(人口规模超过5万的强镇、重点中心镇、一般建制镇、限制发展镇和保护类建制镇)制定差异化的指导措施、规划标准和管理原则;二是通过镇村体系规划实现多规合一,发挥村镇体系规划的空间优化中的统筹作用;三是广泛积累人力资本,加强基层治理能力建设;四是设立相对稳定的小城镇建设维护投入资金,增加乡镇政府财政收入;五是认真研究“扩权强镇”的成长土壤,实施重点化战略,有序推进,避免政策无效和政策滥用。