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杨宏山:依托次级城市建设,推进城乡协调发展

2016.09.07

来源:《国家治理》,2016(18),第9-28页; 《光明日报》,2016-05-22,第6版

        近年来,推动城乡协调发展一直是国内学术界的热点议题之一,包括公共管理学、经济学、社会学、地理学等多个学科都积极参与讨论。城乡关系的实际格局受制于一定的经济社会发展水平,同时也是政府干预和一系列制度安排的结果。根据政府干预的态度及基本的价值取向,可以区分出几种具有代表性的城乡关系理论:自然发展论、城市偏向论、乡村偏向论、协调发展论。 

        其中,协调发展论是一种兼顾效率与公平的城乡关系理论。市场机制和自然秩序在效率上具有优势,但会扩大城乡差距。为维护社会公平,一些研究者提出城乡协调发展思路,即通过政策手段调节城乡发展,发挥城市经济的效率优势,同时对农村发展给予必要的支持,加快小城镇发展,形成以工促农、以城带乡的新型城乡关系,使全体居民都能共享城镇化的成果。 

        自工业革命以来,城乡协调发展一直是人类发展的一种美好诉求。托马斯·莫尔、圣西门、傅里叶、欧文等空想社会主义者提出的理想社会,就反映了城乡协调发展的制度构想。一些早期的城市研究者也很重视城乡一体发展。英国社会活动家、城市学家埃比尼泽·霍华德在19世纪末提出田园城市理念,实质也是在追求城乡融合。丹尼斯·朗迪勒里提出的次级城市发展战略,则为促进城乡协调发展提供了可供借鉴的行动路径和政策工具。他认为城市的规模等级是决定发展政策成功与否的关键,要寻求社会和区域领域的全面发展,政府需要分散投资,以地理区位和经济水平等因素为基础,建立分散的次级城市(secondary cities)体系,以小城镇作为增进城乡联系、促进城乡协调发展的中介。小城镇在城乡协调发展中具有必不可少的经济和行政功能,特别是增强农村和小城市之间的联系。

         城乡协调发展需要通过一定的制度安排和政策工具,辅助和支持农村地区发展,将城乡差距控制在合理的幅度之内。一般而言,城乡差距的影响因素主要有市场机制、地理区位、资源条件、制度安排四大因素。其中,市场机制和地理区位促使生产要素向城市集聚,导致城乡差距扩大化;资源条件导致城乡之间的发展起点不同;制度安排既可能对城乡差距产生矫正作用,又可能导致城乡差距进一步扩大化。 

        改革开放以来,出于对经济发展的高度重视,我国地方政府在实践中大多采取了城市偏向发展战略。在基础设施、公共服务上,优先满足城市发展需求,支持中心城区提升要素集聚、科技创新、高端服务能力,注重发挥城市经济效率和带动效应。在基本公共服务方面,市政府区分城市与乡村,设置不同的标准体系,优先满足城市和市民的发展需求,致使城乡居民的基本发展权利不平等。推进城镇化建设,既要增强中心城市的辐射带动功能,提升城市功能和竞争力,又要优化城镇规模结构,加快发展中小城市和小城镇。我国正处于快速城镇化阶段,需要增加城市数量,提升城市质量,引导高等院校、优质教育和医疗机构在中小城市设置分支机构;要加强中小城市和县城的市政基础设施和公共服务设施建设,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市;对于远离中心城市的小城镇和林场、农场等,需要完善基础设施和公共服务,发展成为服务农村、带动周边的综合性小镇。 

        近年来,中央政府提出推进新型城镇化,建立以工促农、以城带乡、工农互惠的新型城乡关系。推进新型城镇化,既要有序推进农业转移人口市民化,又要通过规划手段统筹城乡发展,重塑城乡关系,推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,促进人的全面发展,实现社会公平正义,使全体居民共享现代化建设成果。为此,需要完善城市规模结构,增加中小城市数量,增强小城镇的服务能力。 

        作为博鳌亚洲论坛会址所在地,海南省琼海市坚持以生态为重,以特色小镇作为连接城乡的支点和平台,探索了一条依托次级城市建设、推进城乡协调发展的新路子。琼海市抓住博鳌亚洲论坛会址建设和海南国际旅游岛建设的契机,推进全域规划,实施打造田园城市,建设幸福琼海发展战略。大力发展特色风情小镇,让人们望得见山、看得见水、记得住乡愁;着力打造农民致富项目,助推产业发展、农民增收;全力推进公共服务均等化,不走弃村进城的老路子。概括而言,琼海市推进新型城镇化具有以下特点:第一,以小城镇为支点和平台,推进城镇基本公共服务标准化,方便农村居民就地获取公共服务。第二,挖掘各镇的资源禀赋,打造具有鲜明特色的美丽小镇,提升旅游吸引力。第三,政府制定产业发展规划,发展特色产业,吸引企业投资,提升可持续发展性。琼海市作为省政府直辖的县级市,通过政府适度分散投资,推进次级城市建设,取得了较好的成效。结合当地的实践探索与有关理论思考,我们可以得到一些关于促进城乡协调发展的有益经验和启示借鉴: 

        第一,坚持以人为本,尊重个人的自主选择权,走低成本、可持续的城镇化之路。琼海市紧扣海南省建设国际旅游岛的主题,将次级城市建设作为推进新型城镇化的重要抓手,坚持保留生态本底、村形地貌,留住青山绿水、碧海蓝天,不改变生活空间,就地打造特色小镇,创造新的就业机会,让农民依照自己的意愿和能力去就业,并和市民享受同等标准的基础设施,走出了一条低成本、可持续、因地制宜的新型城镇化之路。 

        第二,坚持城乡规划先行,统筹谋划城乡发展思路,做好空间布局的顶层设计。凡事预则立,不预则废,推进城乡协调发展,有必要科学认知本地的地理区位、资源禀赋、生态环境等特征,理清发展思路,系统谋篇布局,做到谋定而后动。推进新型城镇化,从一开始就要注重全域规划,通盘考虑,确保特色小镇、农业公园等各项建设相互协调、有序推进、配套运作。在战略指引上,坚持生态为重、绿色崛起,注重保护生态红线,打造田园城市。 

        第三,推进公共财力下沉,改进小城镇基础设施和公共服务设施,为农村居民就近享受城镇基本公共服务提供便利。推进城镇化,不是要把所有的农村人口都迁往中心城区,而是也要在城乡之间建设次级城市,作为连接两者的中介和纽带,为城乡之间的人员、信息、资金、技术和物资流动提供便利。通过特色小镇建设,为农民就地城镇化创造就业机会,让农民不用远距离外迁就能享受与城市人差不多的生活,从而实现低成本的城镇化。 

        第四,区分政府与市场主体的角色,建立多元化投资机制,增强次级城市建设的内在动力。小城镇和村庄受制于自身的发展水平与投资能力,仅仅依靠自身的力量往往难以承担基础设施和公共服务设施建设所需资金。在推进次级城市建设上,市政府必须提供一定的财政资金扶持,支持建设关键性基础设施和公共服务设施,帮扶一些关键性项目。同时,也要提供激励机制,引导企业和社会力量投入资金,以产业、项目等方式参与小城镇建设中,强化自身造血能力,增强次级城市发展的内生动力。 

        第五,坚持以文化人,挖掘、梳理文化脉络,保护、传承文化遗产,彰显人文资源和地方特色。历史文化遗产对于塑造人文品格、弘扬人文精神具有重要作用。挖掘本地的文化脉络,开展古建筑修复和文化传承工程,保护历史文化遗产,提炼文化精髓,有助于形成传统习俗浓郁、风格特色突出的本土文化氛围,让人们记得住乡愁,也为新型城镇化建设提供厚重的精神依托。