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杨宏山教授在2016中国城市规划年会上发表主题演讲

2016.09.30

来源:2016中国城市规划年会

       

        2016924-26日,2016中国城市规划年会在沈阳新世界博览馆召开。本届年会的主题为规划60年:成就与挑战,国内外城市规划及相关领域共7000多名专家学者参会。今年年会邀请了7位大会报告人,从国家政策、空间研究、经济形势、城市治理等方面探讨当前城市规划工作中面临的一系列热点和难点问题。中国人民大学公共管理学院教授杨宏山应邀参会,作了题为《回应导向的城市治理》的大会报告。

        随着治理理论在世界范围内的兴起,从公共治理视角研究城市问题越来越受到学界的重视。杨宏山教授提出,从公共管理的视角,城市可理解为优质公共服务资源高度集聚的地理空间,城市之所以能“让生活更美好”,根本在于公共服务更优质、更配套、更便利。城市治理的基本使命在于提供优质公共服务体系,获得可持续的财政收入,不断提升公共服务水平。

        在市场化改革中,中国城市治理形成了两种联盟:

        一是致力于经济发展的力量形成的增长联盟,他们具有与决策者直接对话的渠道,拥有政策制定的话语权和一定的舆论影响力。20世纪80年代以来,随着党和政府工作转向以经济建设为中心,企业家群体开始崛起,政企联盟成为地方治理的一种行动战略。为吸引企业投资,城市政府出台优惠政策,简化行政流程,主动推进治理创新。国家实施科教兴国战略,知识的价值得到提升,知识精英的话语权扩大。为提升决策科学化水平,技术性知识受到重视,各级政府组建专家咨询委员会,在决策过程中注重听取专家意见。

        另一是社会力量在自我保护中形成的社群联盟,他们通过组织集体行动,进行自我保护,防止增长机器的“任性”行为对自身造成伤害。卡尔·波拉尼指出,现代社会的各种变化受一种“双重运动”所支配,即市场的持续扩张以及这一运动所遭遇的在特定方向上制约其扩张的反制运动。随着市场化改革的推进,城市也出现了制约增长联盟及其“任性”行为的社会反制运动。面对市场主体突破法律和伦理底线的行为,在焦点事件的触发下,公众自发参与或有组织地开展活动,针对补偿、欠薪、环境、安全等问题,表达共同诉求,组织社会抗争,形成群体性事件。今年以来,诸如连云港市民抗议核废料项目、仙桃民众反对垃圾焚烧项目、黑龙江龙煤集团工人聚众讨薪事件等,都展现了普通民众为维护自身权益而开展的自我保护运动。

        从力量对比看,增长联盟显然处于优势地位,具有更好的组织性,主导着城市治理的公共政策过程。在“效率优先,兼顾公平”的价值导向下,城市政策制定从闭门决策走向精英参与,注重应用技术性知识,提升决策的理性和有效性。这种增长联盟主导的城市治理取得了显著成就,使得城市拥有了良好的基础设施、快速扩展的新城、有竞争力的制造业、快速增长的财政收入、庞大的中产阶级队伍。同时,也存在公共服务偏向性、公共空间供给不足、商品房价格高企、邻避冲突问题凸显、群体性事件较多等问题。

        公共决策不可避免要涉及事实要素和价值要素的判断,事实判断存在客观的经验真理,专家掌握着一定的专业技能和知识,其参与决策过程具有优势,但对于价值问题,其正确性只有在人的主观偏好上才有意义,专家并不具有资格代替公众执行价值判断。从知识应用看,城市善治既要应用专家知识,也要识别公众偏好,既要应用硬知识——普遍的、可重复的技术性知识,也要应用软知识——特定时空、发展阶段等情境下的地方性知识,既要发挥增长联盟的作用,也要倾听社群声音。问题在于,增长联盟倾向于把价值问题转化为技术问题。中国城市治理面临的最大挑战,就是如何在增长联盟和社群联盟之间构建对话平台,更广泛地听取不同社群的利益诉求,增进利益协调,从而兼顾多方利益。

        当前,我国正在推进国家治理现代化、新型城镇化,致力于提升城市治理水平。推进国家治理转型,改进城市治理,需要坚持以人为本、公平共享,促进社会公平正义。鉴于此,我们既要支持城市发展,也要凸显回应导向,增进对话民主,构建更好的城市制度。

        首先,需要推进规划师职业伦理建设。城市规划师这个职业需要具有想象力,拥有技术性知识,同时也要应用地方性知识,在倾听中识别社会需求和价值偏好。没有倾听,就没有空间正义;没有空间正义,就谈不上一流的城市规划。

        第二,需要整合城市热线,便于公众参与。当前,城市政府各部门都设有热线电话,公众很难记得住,部门热线也不容易打得通。借鉴国外先进经验,有必要整合各部门的热线电话,形成统一的紧急救助热线、非紧急救助热线。如果紧急救助热线整合存在困难,可先从非紧急救助热线整合开始。

        第三,要构建两大联盟之间的对话机制,推进民主治理。城市治理利用各方知识、识别各方偏好,需要构建集体论坛,将利益相关者纳入进来,彼此在对话中增进理性,在协商中集聚共识,形成集体行动。委员会制度是促进民主治理的一种有效制度安排。问题是,目前城市设置的很多委员会,只是名为委员会,实际却是行政化运作。

        第四,要推进整体治理,化解碎片化问题。在单一制和一统化的制度安排下,我国地方治理形成了上下对口、纵向贯通的“蜂窝型”结构,行政组织之间的纵向联系发达,而横向联系存在一些制度性壁垒。城市作为一个系统,其规划、建设和管理涉及多个部门,需要相关部门采取协同行动。例如,城市空间规划涉及发改、规划、国土、环境等多个部门。为减少推诿扯皮和政策冲突,需要强化整体治理,推进大部门制改革,完善跨部门协同的制度安排。

        第五,要改进市政绩效评估,强化自下而上的问责约束。绩效评估对于提升行政部门的责任性、回应性和服务效率具有重要作用。目前,市政绩效评估大多注重内部控制,通过自上而下途径开展绩效测量和考评。提升公共部门对社会需求的回应性,有必要增进政府与社会的互动,改进公众满意度评估,实行自上而下评估与自下而上评估相结合。

        总之,城市是人类文明的结晶,城市兴则国家兴,城市强则国家强;城市是国家治理的缩影,城市善治,则国家善治;城市是国家创新的源泉,新制度在城市试点,再形成扩散效应;回应导向的城市治理,既要发挥专家作用,也要改进政策系统,增进协商民主,倾听社群声音,在对话中集聚共识,促进包容性发展。