热点聚焦
首页 > 热点聚焦
张磊:中国城市规划管理60年

2016.09.30

来源:2016中国城市规划年会

        2016924-26日,2016中国城市规划年会在沈阳新世界博览馆召开。本届年会的主题为规划60年:成就与挑战 年会分为全体大会和专题会议两部分。中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系张磊副教授在“规划实施与管理:演变与发展”专题会议上作了题为《中国城市规划管理60年》的主题演讲。

       考察一个城市首先看规划,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳,习近平总书记考察北京规划展览馆时再一次强调规划的重要性。那么新中国成立60多年来,中国城市规划管理组织结构形成和变迁的轨迹及其制度环境是什么?中国城市规划管理者角色和技能随着外部环境的变迁发生了何种变化?我国当前规划管理部门人员构成、能力如何适应政府、社会的需要?

        基于以上问题,首先可以将规划管理发展分为改革开放之前和之后两个阶段,比较在此期间中央和地方政府规划管理机构和管理者的变迁。建国初期,基于中央政府对于城市建设和规划工作的重要性认识和建立计划经济体系的要求,中央政府的城市规划管理结构和人员快速扩张,逐渐由建筑工程部下属的城市建设管理局成为直接隶属政务院的城市建设部。之后由于受社会上大跃进整体思潮的影响,在青岛会议桂林会议中,规划领域也脱离科学性提出快速规划城市建设的大跃进,许多地方政府也开始盲目扩张城市。由于城市大跃进的失败,规划机构也成为主要批判对象,甚至有领导人提出三年不搞城市规划的口号,规划机构和人员不断压缩,隶属部门也先后调整至国家基本建设委员会、计划委员会和经济委员会。此后,虽然又调整至国家基本建设委员会,但人员已压缩至不足十分之一,并在1966年被撤销。建国初期的中央政府城市规划的主要管理者,虽然没有接收过系统的城市规划专业教育,但是任职之前都具有丰富的组织工作经验,担任过重要城市的市委书记、副书记或者主政西南工业和经济的负责人,具有较强的概念技能和人际交往技能,而在任职之后也会调至其他部门,甚至成为党和国家的主要领导者。

        改革开放之后,城市规划管理机构的专业性大大增强。在中央政府中,虽历经多次行政改革,城乡规划管理职能一直设在住建部体系(建设部、城乡建设和环境保护部),而其管理者也基本上都毕业于国内一流的城市规划院校,接收过系统的专业教育。但是,但是在概念技能和人际技能方面并未超越建国初期的规划管理者,工作经历主要集中于住建部体系及其下属事业机构,而较少具有在中央其他部门和地方政府的任职经历。

        与此同时,地方政府规划管理机构的专业性也大大增强,大部分地级以上城市都已建有独立的规划局,而且普遍实现了垂直化管理,区县一级的规划管理机构都直接隶属与市级规划管理部门。此外,超过半数的规划管理人员都毕业于城市规划专业以及于城市规划相关的建筑学、地理学、风景园林专业,而规划管理部门负责人中,这一比例更高,接近四分之三。城市规划管理机构与其他业务部门、以及综合政府部门人员交流减少;社会和其他部门也越来越将城市规划部门视为专业性管理部门。但社会经济发展需求空间规划和管治需要成为协调各方利益的公共政策。

        规划管理机构和人员过度专业化导致其难以快速应对政府和社会的需求,使得规划管理部门在政府体系内部的力量相对削弱,同时还要为很多城市发展问题背黑锅。因此,规划管理机构和人员应当在保持专业化的同时,加强对于城市政府和社会需求的回应能力。第一,需要越来越多规划管理者具备社区、街道、乡镇的基层工作经验(社区规划师),夯实规划管理的基层治理能力;第二,增加规划管理者与不同层级综合政府部门的人事交流,向权力讲述真理;第三,数据分析的科学化与规划专业知识、词汇和表达的通俗化并行。