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范永茂 马泽强 :城市规划中的治理能力现代化——透视中部某城市规划局的思考

2016.10.18

来源:《现代城市研究》,2016(4),28-34.

        党的十八届三中全会提出的实现国家治理能力现代化、提升国家治理水平的宏观目标的实现需要在微观各个领域共同发力。在城市,重要的是要提升管理、经营城市的品质,促进和谐城市、宜居城市建设,以城市管理能力的提升带动国家治理能力的提升。而在城市管理的诸多方面中,规划无疑是独一无二、能起到引领作用的重要一环。从某种意义上说,一个城市发展质量的高低,在很大程度上取决于城市规划编制水平和规划实施的能力,所有城市发展的问题都应该通过规划方式来统筹。

        城市规划中的能力现代化包括:一规划编制能力的现代化,二是规划管理能力的现代化。规划执行管理能力还体现在与日常城市管理的协同能力上。规划的协同性既意味着一个城市内不同城区、城区—郊区或城乡间的统一协调,也应包括在一定区域内不同城市间的协调一体化。比如在京津冀协同发展的国家战略规划下北京的不同城区的经济结构和功能定位虽不尽相同,但各自的规划也应当服从、服务于国家的战略和首都新核心功能区的定位,在协调疏解核心城区人口、公共服务和财税收入方面应尽量步调一致、互相促进,而非政策上相互竞争、掣肘。

        当前,很多地方政府在应对城镇化推进过程中面临的诸多问题时显得智少惑多,从而引发了由于管理碎片化和部门分割而导致的公共服务协调困难的“狡诈问题”。 以中部某城市A为例,其问题包括规划编制的现代性较低、规划执行力度较弱、规划监管落实不到位。这些问题的原因是背后的管理体制不畅和法治缺失致使规划执行难以为继。A市的规划向良性发展所面临的困境是复杂的,并且当前的规划流程陷入了恶性循环:规划编制的不合理给规划执行造成很大困难,而具有法律效力的规划不能被依法按时保质执行,又给规划监察造成了压力;负责监察的科室受制于各方面因素,不能对违建采取有效措施,纠正违法行为,又给新规划的编制带来新的难度。在这种恶性循环中,羸弱规划不仅无助于提升城市管理的品质和治理的能力,反而成了城市管理的对象。

        城市规划已不是单纯的技术工具,而是政府公共政策的一部分。城市规划是政府的一项重要的公共政策的新认识,是基于新形势下我国对城市规划提出来的新的价值诉求。研究城市规划与治理能力现代化之间的关系是为了厘清城市规划与建设的要点和明确主次,也是为了提高城市治理水平和运营效率。中国已进入快速城镇化时期,因此也需要建立与之相匹配的城市治理能力,从这个角度上来说,城市规划的科学有效是顺利推进城镇化、城市健康发展的关键,也是促进城市治理能力提升的重要前提之一。A市规划局所面临的很多问题具有相当的普遍性和代表性,这对于我国城市发展尤其是新型城镇化建设以及更长远的“两个一百年”奋斗目标来说都构成不小的挑战。城市治理能力现代化的提升应当以城市规划体制改革为突破口,匡正行政扭曲,用市场信号检验规划的质量。在“大规划”的实现路径下,彻底地纠正规划流程中所暴露出的问题,打通部门之间的行政藩篱,改革不合时宜的体制机制,全面提升城市建设能力和运营水平,在实现城市治理体系和能力的现代化的同时为新型城镇化建设提供有力支撑,最终实现国家治理体系和治理能力现代化。