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杨开峰:实证公共管理研究为什么重要

2017.01.12

来源:钟杨主编:《实证社会科学》(第一卷),上海交通大学出版社,2016年出版。

实证研究对公共管理为什么重要?怎样做好实证研究?我院杨开峰教授在钟杨主编的《实证社会科学》上撰文做了解答。该文谈了三个问题,一是实证研究为什么对公共管理极为重要;二是为什么一些常见的对实证研究的批评是不公平的;三是强化实证公共管理研究应该注意哪些问题。我们这里摘录第一部分。        


实证研究对公共管理学科和公共管理实践的发展都极为重要。从学科发展来看,社会科学很多领域都经历了实证研究从无到有、从弱到强的过程,企业管理、经济学、政治学、社会学无不如此。在某种意义上,实证研究的水平体现了一个学科的成熟程度。在学科发展的早期,学科的边界尚不明晰,缺乏有统治力的学说、理论,学者们需要善于归纳,发现问题、描述问题、总结问题,因此理论思辨和质性研究占主要地位。随着学科的积累,有些学科发展出具有统治力的范式,在理论、语言、方法上对学科研究的基本框架做了界定,学者们的主要任务变成了库恩所说的解密,演绎方法的重要性凸显。即便是当学科没有发展出共识性范式而只有拉卡托斯所说的一个或多个研究纲领的时候,学科的进步也主要是通过经验性的假设验证来消除反常。

 实证研究随学科的发展而发展,也与研究方法、研究工具的不断发展进步有关。这在自然科学领域特别明显,比如物理学的发展和技术、工具的创新是相辅相成、分不开的,当今量子力学的发展就离不开大型强子对撞机的贡献。在社会科学领域,分析技术、工具也是不断进步的,每一次进步都给社会科学研究打开了新的窗户,让我们对社会现实的描述更加全面、更加准确,譬如博弈论、层级线性模型、结构方程模型、社会网络分析等等。以层级线性模型为例,人们意识到数据的嵌入性(分析单位的嵌入性)对统计分析可靠性的影响,比如学生的成绩受到班级特征的影响,而班级又嵌入在学校中,受学校特征的影响,学校又嵌入在学区中,受学区特征的影响,以此类推。但是在层级线性模型之前,虽然也能用统计技术解决嵌入性的问题,但是不够精确,也不够有效率。对于熟悉层级线性模型的学者来说,在开始研究治理问题的时候,就会意识到这个工具具有重要意义,因为治理安排都具有不同层级嵌入的问题。

  实证研究往往反映一个社会学科发展的水平和地位,这也有现实的社会性或“政治性”因素。福柯向我们展示了知识生产与权力息息相关,公共管理和公共管理学者也无法逃避这个问题。在高度社会化、市场化的情况下,不同学科在大学、社会中的地位不同,资源掌握的情况也不同,往往是“科学”程度越高,对客观现象解释越精确,方法越先进的学科,地位越高。STEM,也就是科学(Science),技术(Technology),工程(Engineering),和数学(Mathematics)的地位往往高于经济学,经济学往往高于政治学,政治学往往又高于公共管理。从美国情况看,近年来总有国会议员提议,要求美国科学基金会取消或者削减政治学方向的预算,因为他们觉得政治学还不够科学,难以有实际贡献。实际上,从资源获取上看,美国政治学的地位已经比公共管理高很多,因为美国科学基金会根本就没有为公共管理设立方向。中国学者在这方面要更幸运,中国自然科学基金会对公共管理有专门资助,也越来越强调实证的定量研究。

 美国公共管理学科的发展也有一个实证研究从弱到强、从附属到主流的过程。从1930年代到1970年代,公共管理在实践中的重要性越来越明显,1967年美国国会下属的国家行政科学院成立,为政府重大政策建言献策,1970年公共事务与管理院校联合会成立,加强公共管理专业硕士教育,但是公共管理学科反而存在所谓的“身份危机”,一部分原因是很多人成为瓦尔多的信徒,随意地摒弃了西蒙倡导的管理科学化路径。对这种情况的反思导致对传统公共行政研究的不满和失望越来越多。McCurdy和 Cleary 1984年在《公共行政评论》上撰文,对公共行政学科的博士论文进行了分析,抱怨说研究方法论依然薄弱零乱。Perry和Kraemer 1986年在《公共行政评论》上对该杂志1975-1984刊登的文章进行了分析,认为公共行政研究总体上还属于应用型研究,在理论发展上不具有累积性。正是基于对传统公共行政学的失望,一部分学者从美国公共行政协会“出走”,联合一部分商学院中研究公共组织的学者,以及一些政策学院中的政治学学者,于1991年创立了美国公共管理研究会,强调科学的实证研究。

 时至今日,美国公共管理研究会的主要参与者已经囊括了美国公共管理学科最顶级的学校,其会刊《公共管理理论与研究》已经成为学科中影响因子最高的刊物。这其中不得不提到的是Frederickson教授,他曾经是传统公共行政领域的权威,新公共行政运动的代表人物,他的《公共行政的精神》在美国和中国学界都有广泛影响。弗雷德里克森教授自己的研究主要是理论性的而不是实证性的,但是他却是美国公共管理研究会的主要推动者之一,也是《公共管理理论与研究》创刊总编。在他2014年退休之前,堪萨斯大学公共事务与管理学院院报记者采访他,问为什么他会在那个时候创立《公共管理理论与研究》。考虑到他自己非实证的研究倾向,他的回答发人深省:“自从我进入公共行政学科以来,我一直都认为,我们这个领域需要一份自己的第一流的理论性和实证型的学术刊物,而且说起理论性和实证型应该大张旗鼓而不是遮遮掩掩。”

 当然,和美国主流企业管理学、政治学一样,公共管理的这个发展也受到过度定量化、过度学术化的批评,对美国公共行政协会和美国公共管理研究会之间的竞争,《公共行政评论》和《公共管理理论与研究》的比较,也一直存在争议。我曾经对两个组织2009-2013年间学术会议的论文类别做了对比,美国公共行政协会有6.74%的论文和腐败、透明、行政伦理有关,7.47%与社会公正及多样性问题有关,5.1%与公民参与有关,3.1%与公共管理教育有关,而美国公共管理研究会的相应比例是0.58%、1.73%、2.31%、 0%。罗森布洛姆教授曾经总结,公共行政研究有三个路径,法律的、政治的、管理的,在美国公共管理研究会的会议和杂志中,法律的路径几乎看不到,而美国公共行政协会的会议和杂志中三种路径都可以看到。必须承认的是,从法律路径来看,实证研究的地位没有那么重要。总体上看,法律路径很遗憾地在当今公共管理研究中没有达到三分天下的地位。

 不过,尽管存在争议,美国公共管理研究会确实推动了公共管理学科的发展。一方面,《公共管理理论与研究》在向政治学、管理学的顶级刊物靠拢,在学术导向上趋同,在影响因子上接近,得到越来越多的政治学者、管理学者的认同。另一方面,竞争带来活力,由于美国公共管理研究会的挑战,美国公共行政协会在提高会议的学术性上也不断想出新点子,《公共行政评论》上实证研究的文章也越来越多,开始占据主流。客观上讲,公共管理博士教育、学科排名、教师升迁等方面,实证研究的重要性在总体上已经成为共识,尽管个体的学术自由、方法的多样性一直得到尊重和鼓励。从我国目前的情况来看,公共管理学科还处在发展的早期,实证研究还不够,更不用说出现过度实证化的倾向了。从某种意义上说,我们的学科大概处在美国公共管理学科20世纪80年代的情况,像Fredickson教授说的那样,我们需要大张旗鼓地倡导实证研究。

 从公共管理的实践来看,实证研究同样重要。一项公共管理制度、一个公共政策,它的具体效果如何,有哪些影响成功的因素,都需要实证研究。西方循证管理和循证决策的发展,要求政府管理和决策基于科学的证据,特别是来自于随机控制试验研究和准试验研究的证据。奥巴马总统在其第二个任期尤其强调这一点,专门通过一个总统命令来推行,总统预算与管理办公室也制定了专门办法,划拨了专门经费。从我们国家目前的实践来看,虽然强调科学管理和科学决策,摒弃拍脑袋、听领导的决策方式,但是往往把听取专家学者意见等同于科学决策,不考虑专家学者的意见是不是基于实证研究的科学证据,而正是由于这个原因,专家学者的意见往往又得不到真正重视。如果我们公共管理学者对实践的建议只是来自几个关键人员的访谈或者随意的问卷调查,那么我们的观点很难超越实际部门的领导。    要使公共管理成为一个受人尊敬的学科,就必须强调我们的科学性,使得我们具有的知识既来自于实践、贴近实际问题,又是实际工作者不能自行发现的。只有这样,我们才具有社会分工意义上的合法性。