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陈幽泓:基层社会治理中的业主组织

2017.04.07

来源:公共管理学院学术沙龙

201745日中午,中国人民大学公共管理学院副教授、和谐社区发展中心主任陈幽泓在公共管理学院学术沙龙做了“基层社会治理中的业主组织”专题讲座。

该专题对上世纪末我国经济改革催生的住宅小区业主组织的状态与发展进行探讨,回顾历经20多年发展的业主组织状态,业主组织与居民组织、物业企业以及其他社会组织之间的关系,并试图对业主组织在我国基层社会治理结构中的定位以及未来走向做展望。讲座聚焦于10个问题方面:

第一是关于经济改革政策的回顾。中国自90年代启动的房地产领域的突变式改革,实现了住房国有资产私有化的巨大变化,在政策作用推动下,住房自有化率,以北京为例,从1992年的6%(北京)(联合国与世界银行,林志群 1994)到2007年的82.3%。住房自有化率覆盖了社会收入各阶层,从最低收入10% 72.9%-最高收入10% 87.4%(北大--林肯研究院2009)。同时,伴随住房领域的巨变,国家作出两个重大决策,将基层社区公共管理与服务职责做了大面积移交:(1)规定了住宅小区物业管理管理,是指对住宅小区内的房屋建筑及其设备、市政公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境容貌等管理项目进行维护、修缮与整治。”(2)成立了住宅小区物业管理委员会(简称“管委会”,2003年改为“业主委员会”)(建设部令 1994《城市新建住宅小区管理办法》)。

第二是关于物业管理制度的建构。90年代的改革使住宅小区业主组织成为城市治理中的实体结构,使业主成为基于建筑区划内私人共有财产的共同管理与服务提供者(埋单、决策)国家把全部小区的共有部分财产以及与这个共有部分财产相关的公共事务和准公共事务的责任一下子甩给了全体业主。这样的一种制度,根据笔者的研究在全世界都是比较独特的。使得长期以来没有社区自治经验传统和习惯、缺乏市场良性机制和行政相关配套制度支持和辅佐的住宅小区业主,一下子进入到了一个全新的社会治理状态中。

第三是关于住宅小区物业服务的复合经济性质分析。萨缪尔森[i]通过对物品的外部经济效应来分析物品属性。他说“如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人,而且对其他人没有产生外部效果的话,哪种物品就是私有物品。公共物品常常要求集体行动,而私有物品(个人决策)可以通过市场被有效率地提供出来”根据萨缪尔森定义区分私益物品还是公益物品相对明确,但是,在两者之间存在混合性质的物品属性,这种混合性构成现实中的复合状态。文森特.奥斯特罗姆与他的妻子诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺.奥斯特罗姆共同研究的成果[ii]1977根据物品的提供使用和排他特征将物品属性细分为四类,如下表,表中标明,在建筑物区分所有中,共有部分,如果可以按照奥斯特罗姆的理论形成用户群体的制度安排,就可以把形成“公地悲剧”的“公共池塘资源”转化为“俱乐部物品”:

效用的可分性

排他成本

竞争消费

共用消费

低成本

私人物品:面包,鞋子,汽车,理发,等等

【建筑物区分所有:专有(公寓单元内)部分】

俱乐部(收费使用)物品:戏院,夜总会,电话服务,收费公路,有线电视,图书馆,等等【建筑物区分所有:会员卡、停车位、刷卡电梯】(成员增多、共用资源发生拥挤现象,通过收费排他解决)

高成本

共有/共用资源物品:(“公共池塘”资源):从盆地抽取的地下水,海鱼,油田的原油等等,【建筑物区分所有:共有部分,停车需求、电梯、小区绿地、道路..

公益物品:社会治安,国防,灭蚊,空气质量控制,防火,天气预报,等等 【建筑物区分所有的住宅小区物业服务:安保、消防、绿化、垃圾分类、应急

表:物品复合型性质分析,来源作者根据奥斯特罗姆的研究成果整理

第四是住宅小区的物权结构性质。我国的住宅小区属于建筑物区分所有权制度, 2007年《物权法》在秉承“财产的一体平等保护”的立法精神下,制定了基于私产的“业主的建筑物区分所有权”,确立了“制定中国物权法的基本原则,即以‘权利本位为主的立法思想’;‘贯彻个人利益与社会公益协调发展的权利思想’……[iii]。然而,就“建筑物区分所有权”而言,《物权法》在制定过程中,因政治体制和经济体制改革中一些尚待深入改革的原因,不得不回避了一些敏感的问题,而且还因论证不够或实践经验不足等原因,不得不模糊了一些本应详细规定的问题,留下一些缺憾。此外,建筑物区分所有权制度本身就具有内在复杂性。原人大法工委经济法室主任、民法起草小组魏耀荣[iv]指出:“建筑物区分所有权是共有权的一个类型,属于法制史上的新生代,本性乖戾,桀骜不驯。本来在各国的历史发展中,共有财产制就是人们不愿意采用和难以长时间存续的一种财产制度,往往因维护管理不善、责任不清和纠纷频发而不得不以分割财产而告终,成为大家庭中继承财产的一种过渡形态。但在近代的许多大城市中,又由于土地奇缺而不得不大量兴建多层建筑物,作为城市房地产的主要形式,并相应地出现了区分所有权制度…与多层建筑物同生共存,且共有人为数众多,导致财产关系和人际关系多边化、复杂化和长期化,自其诞生之日即成为“麻烦制造者”,人们欲摆脱而不能。而在我国,又大量地采用住宅区而且是封闭半封闭住宅区的形式,范围大,人数多,又为这种多边复杂的关系火上添油。因此,如何设计和创立一种合身得体的区分所有权制度,以调整和规范这种多边复杂的财产关系,就成为我国民法的重要课题和难题。而目前物权法(草案)的建筑物区分所有权这一章之所以难臻十分完善,亦应在情理之中。”

第五是关于住宅小区与城市治理分析。从宏观角度,全国住宅小区业主所有的不动产资产数量极其庞大,居住项目面积在城市总建筑面积中也占主体。例如在北京,全部物业管理项目(包括商业、写字楼、行政办公、工业、综合)面积中,居住类项目建筑总面积占71%。业主除了在建筑区划内的不动产资产,还拥有小区维修资金资产。维修资金数量,全国估算5000亿,北京433亿。这些资金近20年处于“沉睡”状态,例如,北京专项维修资金的支取率仅占1.38%从微观的视角,以北京的一个住宅小区为例按照10万平米的规模,以2010年前1万元单价计算,合总价10亿元,以2%的标准归集2000万专项维修资金,存在银行,以前为活期利息,2009年北京市市住建委代业主与银行谈判,将维修资金利率全部改为3%定期。则这样一个规模的小区年利息约60万。北京市约3700个居住项目,这些小区的利息收入是一笔可观的资产。此外,治理良好的小区业主组织还有广告费、停车费等其他公共收益。但是,如果治理不好,业主组织缺位,不仅没有这些收益的所有权,小区本体建筑与配套设施设备管理维护中的问题也会极其严重。由于我国现行的物业管理体制,建筑区划内的公共场所、公用设施的维护的保安、防火、绿化等公共服务,都由业主私人支付费用,而由该地域上的所有人群和组织机构享用收益。这种安排产生的问题,第一是具体的受益者和费用支付者之间并不严格对应,效用具有溢出外部性,再加上物业企业与业主之间的种种纠纷长期得不到解决,导致搭便车行为严重(逃脱缴费,不仅是个人业主,还可能有开发商和驻区的各种机构)。此外,法律规定物业管理服务决策需要业主集体决策程序和投票来决定,包括:物业服务企业的解聘选聘、物业服务水平、价格等。全体业主参与决策的实际机制,还要受政府法律、政策、行政决定制约,因此,决策难度极大。从理论研究角度,物业管理中的排他性成本高、决策难度大、搭便车现象严重,如果小区治理的权利主体再放弃责任,必然导致小区治理不善甚至“公地悲剧”出现。此外,我国城市住宅区中1/3-1/2 的住宅小区为“老旧小区”。老旧小区与商业住宅小区处于“双轨制”状态。老旧小区是单位制遗留物,致使管理维护都难以为继。目前所有城市都在进行老旧小区改造,政府住建部门担心老旧小区改造将拖垮政府财政。近两三年,北京各区政府提出了包括街道服务中心“准物业”、居委会代管、建立“业主自管会”的对策,都未见成效,习惯了传统体制的业主居民宁愿靠在政府身上。

第六是对业主组织自身的分析。业主组织性质是什么?私利?还是公益?法律关于业主组织的“组织”定位不明,在行政管理体制中,迄今为止,业主组织既未纳入基层群众自治组织范畴、又未纳入民政的社会组织范畴,使其长期来长期以来处于体制边缘。民政部副部长顾朝曦2015年在《求是》的文章说,“全国22%的社区建立业主委员会”。业主组织缺位和发育受阻,还严重影响了物业企业的发展,使得小区物业管理中的甲乙双方同时被消弱。并且,不仅成立业主组织非常艰难,即使成立,能够正常运作的业主组织一般认为5%-20%

第七是关于住宅小区内部治理制度的分析。对这一问题的探究,包括业主组织发起、成立、决策、运作方面的问题,涉及集体行动的理论、小区民主投票决策机制设计中的直接民主、代议民主理论和实践,以及小区治理的机构制度等问题。治理模式问题,包括小区是实行非营利自行管理模式还是公司制(如加拿大)模式,还是采取某种便宜混合的模式,如采用物业公司代持、聘用职业物业管理人、引入第三方发挥作用,等等。从财务管理模式而言,目前比较多的实践,是关于选择包干制还是酬金制制度。讲座中引用了深圳景洲大厦的财务公开管理案例,该小区采用物业公司代持形式自管,在财务制度方面,业委会向全体业主进行财务公开发布的信息包括:景洲大厦小区公共面积;业主收费面积一览表;全年维修金;物管费应收、实收一览表;业主每月/全年本体维修金一览表;业主每月物管收费一览表;业主每月水费收缴一览;分类收入日报、月报表(维修金、物管费、水费、停车费、税收等);银行收支流水对账表(建行打印件);现金收支流水对账表(出纳手写件);景洲大厦月度/年度收入流水账(现金、转账、余额)、景洲大厦月度/年度支出流水账(现金、转账、余额);年度收入分类账(现金、转账、余额);年度支出分类账(现金、转账、余额);年度公共空间收入一览表(电梯广告、电信机房、租库);停车场收入一览表(年卡、月卡、季卡、白天卡、临停车);水电费收支一览表;入户维修收入一览表;办证押金收支流水账;物管人力成本一览表;全年收入汇总一览表(平面表);全年支出汇总一览表(平面表);物管全年收支盈亏汇总一览表(平面表)

第八是关于基层社会治理中的社区组织比较研究。讲座中对于业主组织、居民组织、村民组织在法律定位、组织产生、财产资源与财产权制度、决策投票机制、组织权力结构、民事能力,包括权益维护能力以及新制度供给发展进行了一些分析,显示各组织的制度优势与制度缺陷。

第九是从住宅小区治理看城市治理的制度发展。全国约20万个住宅小区,虽然业主组织数量尚未有突破性进展,但是在城市治理体制中,围绕小区业主治理的一些新结构发展起来,例如:城市性的业主委员会联合组织,以协会或者民非的形式,在大中城市中普遍存在,其中大约20-30%已经在民政部门正式注册,如广州华南和谐社区发展中心、深圳市透明和谐社区促进中心、沈阳市业委会协会、温州市业委会协会、山西朔州业委会联合会、顺德业主代表协会等;新的第三方中介组织不断涌现,从事物业监理、评估、认证、审计、调解、仲裁、培训、调研等等,还包括专门扶助业主组织成立的第三方社会组织,如北京市首一业主大会辅导中心以民非组织登记,做业委会的辅导与纠纷调解工作;在政策立法方面,由于物业管理领域法律的复杂性和专门性,目前地方省市在制定物业领域法律的时候,都会邀请业主领域的领袖、专家等作为顾问参与,如北京的很多业委会成员都深度参与了北京市住建委2010年前后的立法活动。深圳市人大目前在物业管理条例修法过程中,正式组成修法的五个专业组:政府组、法律组、业主组、第三方组、媒体组,要求在立法中形成面对面的工作关系,重要关键问题需这五个工作组达成共识;此外,一些商业化的新结构也不断涌现,包括小区业主为自行管理物业注册为商业机构,以物业管理事务所等为名成立的商业机构,为小区提供物业职业管理人等等;还有一些其他社会组织,为小区提供物业服务,如沈阳市政策允许业主委员会注册区级的民非组织,以民非组织的形式自我管理小区,特别是老旧和被弃管的小区。

第十是介绍了陈幽泓参与的九三学社中央承担的2016年党派大调研项目。介绍了全国政协副主席、九三中央主席韩启德对“社区治理与服务”提出的5点建议:一是将社区治理上升为国家战略。编制“十三五”专项规划,适时召开全国社区工作会议,研究制定城乡统一的《基层群众自治法》;二是将社区服务作为供给侧改革重点。社区服务需求旺盛、就业容量大。在传统产业就业能力减弱趋势下,吸纳农业转移人口、过剩产能富余人员就业创业需要;三是发挥市场在资源配置中决定性作用。按照公共、公益、微利、盈利划分社区服务类型,厘清政府、社会和市场的服务边界四是鼓励社区社会组织发展,稳固执政根基。加强社区社会组织服务平台和孵化基地建设,明确业主组织法律地位及工作制度,将其纳入社会组织范畴,街道(乡镇)、居委会和业委会工作中应充分发挥社会组织积极作用,有效保障流动人口参与事务管理、享受社区服务、表达利益诉求,有效化解群体利益冲突;五是加强顶层设计,构建社区信息平台体系。

最后,陈幽泓提出自己的结论和展望。第一,目前的基层治理体系中的居民组织、村民组织、业主组都有自己不可或缺的制度定位、也都有制度优势和制度缺陷,无法互相替代。在理论和政策法律导向方面应该明确多元化建设、共同培育成长发展的价值取向;第二,中国住房自有率居世界最高之列,住房问题是全民性问题,住房是普通居民安身立命处所,也是居民家庭所持有的最大额财产,在此基础上产生的业主组织作为私人财产共同体,负有对小区建筑物与配套设施设备等资产管理维护的重大责任,是小区秩序安全关键一环,业主组织的建设亟需纳入法治轨道;第三,我国已然确立的物权制度,使城市不动产资源中的大半份额,归属于居民个体、藏富于民,这种制度的宏观经济功能需要高度重视并深入研究;第四,社区是安居乐业、安民惠民的承载体,是城市化进程中吸纳就业、繁荣社会生活的基础结构,更进一步,社区把国家在建设和发展中的很多问题分解为每一个社区的问题,使公民更关注和致力于解决每一个小区的问题,是国家天然的“社会稳定减震器,其作用意义,在中国转型过程中的功能需要关注;第五,社区居民组织、村民组织、业主组织都在实施基层自治中的民主治理,实施投票决策等直接民主形式,与代议民主相结合,与社区协商、多元共治机制相结合,是国家治理体系和能力现代化、发展社会主义民主政治的“推进器”,需要加以肯定和进一步完善。



[i] 萨缪尔森《经济学》,中国发展出版社,1992,第12 P1194

[ii] Vincent Ostrom: The Meaning of Democracy and the Vulnerability of Democracy, The University of Michigan Press, 1977, p108  

[iii]梁慧星 陈华彬《物权法》第三版,法律出版社2005 P6-7

[iv] 魏耀荣:关于建筑物区分所有权制度的探讨和商榷,2006年上传于http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=29026 (中国民商法律网)正式发表于《现代物业》2007年第1期总第55