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张楠迪扬:行政审批中介管理制度:建设工程领域内地与香港的比较研究

2017.04.09

作者:张楠迪扬

《中国行政管理》,2017(2),29-34

        目前,我国对行政审批中介的改革集中在清理中介服务事项阶段,尚未推进至深化行政审批中介管理体制改革,这是下一步改革的重点难点。设计得当,政府监管到位的管理制度有利于行政审批中介成为有效的政府规制工具。本研究通过对比建设工程领域内地与香港行政审批中介管理制度,分析两地管理制度在资质设立基础、资质主体、管理主体、管理依据等方面的差异,指出内地行政审批中介管理制度以政府为主导,同时针对内地问题及香港经验提出对策建议。

        在资质设立基础上,内地根据政府审批需求设置行政审批中介服务事项。香港主要根据市场既有职业和行业分工,设立行政审批中介资质。资质主体上,内地行政审批中介的资质为单位资质,香港是合资格人士,属个人资质。管理主体上,内地建设工程领域行政审批中介的管理主体是政府。香港由政府和法定机构协作管理行政审批中介。制度设计上,政府为主,法定机构为辅。政府行使行政审批中介管理权,法定机构提供专业审查意见,协助政府管理。管理依据上,内地主要为政府部门规章或地方性法规,香港主要依据本地法例,政府作为法案草拟方也受法例约束。

        内地在对社会中介组织的管理方式上仍延续计划经济时代“命令- 控制” 式的管理方式:自上而下、政府主导、通过行政手段直接管理,主要存在几个问题:第一,政府主导“以事设项”的资质设立方式限制了行业自然整合,中介行业呈“碎片化”结构,增加了政府监管难度。第二,单位资质致使政府监管追责难。部门规章的追责体现在单位资质上,并非针对中介服务质量。个人并不是责任主体。第三,行政审批中介资质管理权集中在政府最高主管部门且管理依据为部门规章,主管部门既制定规则,又行使管理权,管理制度稳定性弱。第四,沿袭“以审代管”的方式,事中、事后监管薄弱。“自上而下、中央授权”式的管理方式使得管理主体与管理对象存在较大的距离,基层政府权限弱,很难实现日常监管到位。

        基于此,本研究提出相关政策建议。第一,建议逐步建立以个人为资质主体和责任主体的行政审批中介管理制度。建立基于个人职业前程与刑事责任的责罚体制。第二,打破“以审代管”的管理方式,加强对行政审批中介服务质量的监管。建议可在个人责任主体的制度下,追责中介服务质量,将对服务质量的具体要求纳入个人资质管理规定,并借鉴香港经验,清晰列明具体惩罚措施。第三,可考虑通过发布行政法规的方式提高管理制度的稳定性。第四,建立独立、快速的行政处罚机制。短期内,可考虑在个人资质管理制度中明确监管主体,赋予基层监管主体以必要的处罚权限,并建立行政处罚与刑事定罪等司法程序的衔接机制。


张楠迪扬:中国人民大学公共管理学院助理教授,香港中文大学政治学博士。主要研究领域为中国行政体制改革、行政审批制度改革、地方政府治理与创新、香港公共政策,曾在Journal of Contemporary China,《中国行政管理》、《国家行政学院学报》、《港澳研究》等国内外期刊发表多篇学术论文,主持、参与国家、省部级、地方及港澳课题数十项。