最新研究
首页 > 最新研究
李文钊:拉斯韦尔的政策科学:设想、争论及对中国的启示

2017.04.11

作者:李文钊

 

《中国行政管理》,2017(3),137-144

        拉斯韦尔(Harold Lasswell)是政策科学的鼻祖,他对政策科学学科使命的思考深刻地影响了政策研究本身的路径,后来所有有关公共政策的研究与发展都可以在他的阐述中找到线索和萌芽。本文将拉斯韦尔的政策科学作为研究重点,从拉斯韦尔提出“政策取向”开始,探讨他对政策科学的理论构想和宏伟设计,概括他在政策科学研究方面的具体贡献,阐述围绕着他提出的政策科学蓝图而产生的争论,最后讨论拉斯韦尔遗产对于中国公共政策学科的启示和借鉴。

        拉斯韦尔最先倡导“政策取向”的研究,这也使得政策科学成为一门独立的学科。他将政策过程作为政策科学研究的对象,并且认为通过知识改进政策过程可以从两个方面着手,一是提升政策过程的知识,二是提升政策过程中的知识。“政策过程的知识”(Knowledge of the Policy Process)关注一般性政策过程,讨论政策过程本身的科学性,即能否按照科学逻辑来建构政策过程。“政策过程中的知识”(Knowledge in the Policy Process)则关注政策本身的内容,讨论政策本身的科学性,即能否用科学方法来解决问题。在拉斯韦尔的设想中,政策过程的这两个知识具有内在逻辑一致性,两者之间相互促进,共同推进政策本身的科学性,尤其是知识与政策有效结合,使得知识真正服务于实践和问题解决,这也是“政策科学”不同于“政治科学”的主要方面。

  拉斯韦尔所设想的政策科学,具有四个独特的特征:情景性、问题取向、技术整合和独特的身份意识,这进一步刻画了政策科学的图景。正是这些设想,产生了广泛的争论。在这些争论中,至少存在三个方面分歧:

         1.政策科学是否应该遵循问题取向?杜威认为知识应该为“问题解决”服务(Knowledge forProblem Solving),这是实用主义哲学的核心思想。拉斯韦尔将实用主义的单独问题探究过程转化为两个问题探究过程。他将从问题到解决方案的一体化程序转化为两个探究过程:一个是问题本质的探究,一个是对如何实施问题的探究。拉斯韦尔的政策科学两极(Two Poles of Policy Science)将科学发现与将发现应用于实际的方法区分开来。他超越了杜威模型,区分了科学和科学的政治,即便他并不认为政策制定过程在逻辑上不同于科学探究过程。这两极之间是如何联系的?或者说,科学知识是如何在政策过程中得到应用的?对此,学者们之间存在广泛争论。特恩布尔指出拉斯韦尔的政策科学的“问题取向”本身的“问题”,即没有认知到知识在政策过程中应用本身的“政治性”。

        2.政策科学是否应该实现民主价值?对于拉斯韦尔而言,政策科学本身应该有较强的价值倾向,它应服务于民主价值,实现人类尊严,而不是服务于“监视国家”(Garrison State),这应该是一种“民主的政策科学”(Policy Science of Democracy)。从拉斯韦尔一开始倡导民主的政策科学,就受到两种截然相反的评价。持肯定意见的学者认为拉斯韦尔把握了时代的本质,很好地调和了政策科学与民主之间关系,是对价值的科学判断的尝试。不过,另外一些学者则认为拉斯韦尔的民主的政策科学自身包含着矛盾和冲突。一方面,民主的政策科学强调科学性,主张事实、客观和真理,另一方面,民主的政策科学强调民主性,则是价值层面的判断和导向。民主的政策科学和民主科学(Democratic Science)一样,两者本身都是一个矛盾体。

        3.政策科学是否应该注重情景?拉斯韦尔在倡导政策取向的同时,他非常重视“情景”在政策研究中作用,他将“发展概念”(Development Construct)、时空概念和世界概念联系在一起,这些因素共同构成了情景的具体内容。围绕着拉斯韦尔有关政策取向研究中“情景”问题,实证主义政策分析取向与后实证主义政策分析取向之间产生了较大分歧。实证主义取向政策分析使用“政策科学”一词来指称政策过程中的理性分析,突出经验、实证和理性的作用,又被称之为技术式政策分析。与实证主义比较关注经验研究,将经验研究作为最重要方面相比,后实证主义则重视解释和批判。解释主要是满足于理解需要,批判主要是满足于对行动限制取消的需要。审慎式政策分析是后实证主义政策分析中最有代表性的一种分析方法。审慎式政策分析则强调知识是互动、冲突和协商的产物,非常重视“论证”在政策分析过程中作用,认为政策分析很可能是先有观点,后寻找证据的过程,认证过程类似于法庭辩论,各方在提出自己的观点时,用证据来证明自己的观点。

        拉斯韦尔的遗产和争论,对于建设有中国特色的政策科学有很重要的启示和借鉴意义。从拉斯韦尔的政策科学视野看,中国的政策科学至少应该在如下几个方面进行努力:政策科学回应中国发展战略、政策科学提升政策实践、政策科学知识体系建构、政策科学学科体系和人才培育、政策分析人员自身的身份认同。

李文钊,管理学博士,中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所副教授兼任副所长,《公共管理与政策评论》副主编,主要研究方向为政策过程理论、政策评估、因果推理、事业单位改革、政府改革、公共治理理论等。他出版了《国家、市场与多中心:中国政府改革的逻辑基础和实证分析》一书,在《管理世界》、《中国人民大学学报》、《中国行政管理》、《公共行政评论》、《改革》等杂志发表了30多篇学术论文,与他人合作在Public Performance & Management Review,Asian Journal of Political Science, Journal of Public Affair Education等发表3篇英文论文。