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李青、吴珊:增值税央地分享:中国现状、国际比较及政策启示

2017.07.28

作者:李青,吴珊

    

《国家行政学院学报》,2017年第3期

      2016年5与1日,我国全面推开“营改增”,并同步实施了中央与地方增值税收入划分调整的过渡方案,规定在2-3年的过渡期内,增值税中央与地方的分享比例由75:25调整为50:50。过渡期结束后,中央和地方是继续保持50:50的分享比例,还是面临再一次的调整?十八届三中全会决定提出落实税收法定原则,在2015年全国人大修订后的《立法法》中,也明确了这一原则。根据税收法定原则的要求,我国应该建立稳定的增值税央地分享制度,而不是处于反复的调整之中。

      “营改增”导致地方税收减收,为了弥补地方的财力损失,国家将地方分享的比例调高了25个百分点,并将税收返还从增量返还改为定额返还,从而使增值税在央地之间的分配结构在“营改增”前后保持稳定。然而,分享比例的调整对各个省的影响是不同的,过渡方案导致了横向的不公平。已有研究表明,对于服务业发达的省份而言,只能是在一定程度上得到弥补;而服务业欠发达的某些省份则因分享比例提高而获得了财政净收益。从长远来看,增值税分享制度的完善需要解决横向不公的问题,只有构建起公平的地区间财力分配机制,才可能促进政府间财政关系的长远稳定。

      本文分析了1994实施分税制时建立并延续至今的增值税央地分享制度,为了实现提高“两个比重”的目标,分享机制具有很强 “激励”特征,即促进制造业发展和地方政府努力收税。但同时,这一激励型分享机制却导致了地区间财力分配的不公平,当前的过渡性调整方案不但没有改变激励特征,而且还使得横向分配不公的问题更加严重。通过研究典型可比国家的制度之后,本文发现,可比国家的增值税央地分享制度几乎都是以促进地区间的财力分配公平为目标的,其机制设计具有明显的“公平”的特征。

      “激励型”的增值税央地分享制度是我国特定历史阶段的产物。根据财政部公布的2016年下半年各月度的财政收支数据,全面推开“营改增”之后,增值税占全国税收收入的比重达到40%左右,这样的收入体量表明增值税对于国家财政收入的重要性。作为第一大主体税种,在分配上应向中央政府倾斜,以保证中央政府的财力集中度与宏观调控能力。这也是国际上通行的做法。同时,就收入体量而言,增值税还可以在促进地区间的财力均等化方面发挥积极作用。至于激励的功能,应通过地方税制的改革由地方主体税种来承担。在未来条件成熟时,我国增值税央地分享机制应从“激励导向型”转为“公平导向型”。

作者简介

李青:公共管理学院副教授,公共财政与公共政策所副所长。主要研究领域为税收理论与税制改革、政府间财政关系、财政管理与预算。

吴珊: 公共管理学院公共财政与公共政策专业博士研究生,研究方向为公共财政。