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杨宏山:首都功能疏解与雄安新区建设的路径探讨

2017.09.18

作者:杨宏山

中国行政管理,2017年第9

  北京城市规划一直致力于控制常住人口规模、弱化经济中心功能,然而首都发展的实际结果与规划目标之间存在巨大反差:上世纪90年代以来,北京市常住人口呈快速增长趋势,在不及规划期的一半时间内就突破历次城市规划设定的控制目标;随着中国经济崛起,北京市的经济中心地位不仅没有弱化,反而不断得到强化;首都承载的政治、经济、教育、文化、医疗等多元功能不断叠加,导致交通拥堵、环境污染等“大城市病”较为严重。

  作为单一制大国的首都,北京市拥有全国最为优质、最为配套的公共服务体系,具有无可匹敌的吸引力,创造了大量商机和就业机会。2014年“世界企业500强排行榜”中,中国大陆上榜企业共93家,其中52家总部设在北京,在全球城市中拥有世界500强企业总部数量排名第一。2016年该排行榜中,总部设在北京的有58家企业。2016年“中国企业500强排行榜”中,总部在北京的有101家企业,这一数字远非其他城市所能匹敌。

  为有效疏解北京非首都核心功能,中央提出京津冀协同发展战略,要求调整优化城市布局和空间结构,推进三地交通一体化、生态环境保护、产业升级转移。迄今,这一战略已经实施三年时间。总体看来,三地在推进交通一体化、生态环境保护上取得了一定进展,然而,在产业升级转移方面呈现出“规划多、抓手软、落实难”的局面。

  目前,北京市GDP总量中,第一产业不及1%,第二产业不及20%,第三产业超过80%。在第二产业中,先进制造业又占了一定比重。基于财政收入考虑,北京市对先进制造业外迁缺少动力,首都功能疏解的重心只能是第三产业。第三产业发展与优质公共服务资源集聚具有密切关联性,如果不缩小京津冀三地在优质公共服务资源配置方面的显著差距,与之相关联的第三产业也难以疏解出去。

  为破解首都城市疏解面临的难题,国家“十三五”规划首次提出“规划建设集中承载地”。这表明首都功能疏解形成了新的政策思路,即通过规划建设现代新城来集中承载首都疏解转移的部分功能。中央决定设立河北雄安新区,其发展定位即是瞄准推进首都功能疏解和京津冀协同发展。

  雄安新区发展涉及到多方面的任务,既要厘清建设次序,做到稳扎稳打、久久为功,也要找对抓手,做到“牵一发而动全身”。雄安新区对现有和新增就业人口产生吸引力,前提条件是拥有与首都相媲美的优质公共服务体系。鉴于此,雄安新区发展有必要以优质公共服务为抓手,要“先筑巢,后引凤”,优先规划布局优质公共服务资源,尽快形成优质公共服务体系,增进对高端高新产业和高层次人才的吸引力。

  加快推进雄安新区建设,可从以下几个方面入手:坚持高起点谋篇布局,通过规划手段和政策激励,引导优质公共服务资源向雄安新区集聚;实行首都功能的存量疏解与增量疏解并行,以增量疏解为主;对在京事业单位进行存量调控,引导相关单位调整优化业务结构;构建京冀、京雄跨行政区协作的制度安排,提升政策决策和落实的协同性;在雄安新区构建以保障性住房为主的住房供给体系,有效控制住房成本,增进对创新创业人才的吸引力。

作者简介:

杨宏山,中国人民大学公共管理学院教授,公共财政与公共政策研究所所长。全国MPA教育指导委员会副秘书长、全国政策科学研究会理事、北京城市管理学会理事、中国人民大学地方政府发展战略研究中心执行主任、北京大学政治发展与政府管理研究所特约研究员。