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范永茂:The Politics of Mandates in Financing Local Government Operations in China: An Administrative or Fiscal Dilemma?

2017.10.24

作者:范永茂

The China Review (SSCI), Vol. 17, No. 3 (October 2017)

       2016年8月16日,国务院发布了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,提出建立科学、合理、规范、高效的中央地方政府间财政关系。这是自1994年分税制改革以来,中央首次把央地财政关系作为一项改革内容,标志着央地财政关系改革正式进入了中央的议程,也是对现存问题的集中回应。

       中国有着高度分权的财政体制,但在单一制下也有着高度集中的行政体制。这就使得任何地方政府或部门都有可能收到来自上级政府或部门的财政支出的要求或命令(mandates),这种要求往往没有配套资金,反而会加剧恶化下级的财政紧张的局面,并引发服务效能的损失。本文首先总结了地方政府的行政结构和样本省份部分县级政府的财政状况。案例重点以地方财政的行政管理支出的两个主要方面人事支出和办公经费支出为例,讨论在面临上级的支出要求时,特别在“吃饭财政”的情况下,地方采取何种应对策略。有些策略属于正式制度,而有些属于非正式制度,而非正式制度的大量使用恰恰解释了中国的地方政府的生存之道和财政管理的政治性特征。这些发现反映出这些地方的财政管理困境即来源于财政体制本身,也和政治与行政体制密切有关。

        改革的方向包括要建立法定清晰的支出和行政边界,进一步明确地方的支出和收入的匹配度。同时,财政的改革需要综合的行政和体制性改革做支撑。此外,还要强化地方和中央的双向检查以促进相互问责的落实。要实现以上的改革目标,中国还有很长的路要走。

作者简介:

范永茂,中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所副教授,硕士生导师。