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李东泉、黎唯:省级新型城镇化规划文本传递中的流变分析

2017.11.20

作者:李东泉、黎唯

《规划师》,2017(9),85-91

  2014年3月16日,《国家新型城镇化规划(2014-2020)》正式出台(后文简称《规划》)随后,许多省份也启动了省级新型城镇化规划的编制工作。这一具有重要战略地位、对我国未来城镇化发展具有极大影响力的规划,能否得到有效执行,是一个具有重要现实意义研究问题。

  基于鲍威尔“三流合一”政策执行模型,我国学者李瑞昌结合中国的实际情况构建“三流合一”椎体结构分析框架。按照这一框架,政策执行的第一个子过程就是政策流变过程,是指政策从中央传递到地方的过程。本文主要关注国家新型城镇化战略通过规划文本向省级政府的传递情况。研究对象截止到2015年底出台的国家与省域共18份新型城镇化规划文本,借鉴国外相对成熟的城市总体规划文本的评估技术框架,以内容分析为主要研究方法,从文本结构与文本理念传递两个,对国家和省级新型城镇化规划文本进行分析,从政策流变过程考察国家新型城镇化规划在省级层面的政策传递情况主要研究结论如下:

  (1) 省级新型城镇化规划文本在要素完备性及要素结构上整体呈现出与《规划》文本相似的特征。在要素完备性上,《规划》文本与88%的省级文本(15 均具备基础事实、目标政策两个元素,但缺失规划愿景与行动计划两个元素。在要素结构上,国家与省级新型城镇化规划文本的基础事实与政策均能较好支撑目标,但是目标的量化程度有待提高,行动计划也有待进一步理清,且要素结构的递进式线型逻辑不够顺畅。不过,不少省级新型城镇化规划在行动计划方面的内容都比《规划》更加详细。可见,各省的新型城镇化规划文本中都在一定程度上承继了中央规划政策。

  (2) 宏观层面规划理念得到有效传递。从理念传递的角度看,省级新型城镇化规划文本在第一、第二模块中至少有一个模块表现了“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”理念,尽管各省的新型城镇化规划文本在各理念的呈现形式与阐述的详略程度上存在一定差异,但是可以认为省级新型城镇化规划大体实现了《规划》的核心理念传递。

  (3) 各省的新型城镇化规划受自然地理条件、文化传统、经济发展水平以及规划制定者对新型城镇化的理解等条件的约束,在文本内容上与《规划》文本存在差异,且各省之间也有差异。这是中央政策在向地方传递过程中的正常表现,从侧面反映了我国各地方政府根据自身条件,因地制宜地执行中央政策,是央地关系健康的表现。总体而言,《规划》在省级层面得到了较好的政策执行。但即便如此,也并不排除政策空转现象新型城镇化规划目标是否能够实现,还需要进一步评估各级政府是否采取有效的政策工具落实政策目标。此外,缺乏清晰有力的愿景陈述内容是当前我国战略性规划中的通病。央地规划文本同时缺乏愿景陈述要素,是我国战略性规划编制急需解决的问题。

  一般而言,政策通常包括目标和实现目标的方法。从这个角度说,城市规划特别是城市总体规划及区域规划等都是政策,与一般政策不同的是它们是具有空间属性的政策。纵观国外城市规划的发展历程,其大体经历了从“关注物质空间”到“关注社会经济”再到“作为公共政策”的转变。21 世纪以来,处于社会经济体制转型中的我国城市规划,也开始从过去以物质空间为主的技术规划向公共政策转型。在此期间,许多城市规划与公共管理等领域的学者从概念、价值、特征和目标等角度对城市规划的公共政策属性展开了探讨。本文从公共政策执行的角度对我国新型城镇化规划展开实施评估研究,是将城市规划作为公共政策进行评估的一次有益尝试。


作者简介:

李东泉,中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系副教授,博士生导师。城市规划工学学士、硕士;人文地理学专业城市研究方向理学博士;美国宾夕法尼亚大学区域与城市规划系访问学者。中国城市规划学会国外城市规划学术委员会、城乡规划实施学术委员会委员。主要研究方向:城市规划与城市发展关系,城市规划管理,社区发展。