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唐钧:一项国家标准和一个国家职业:行政管理的嬗变与坚守

2018.01.09

来源:公共管理学院学术沙龙

2018年1月3日,在中国人民大学公共管理学院110期学术沙龙上,唐钧老师作了《一项国家标准和一个国家职业:行政管理的嬗变与坚守》的讲演;结合国家标准《公共事务活动风险管理指南 Guidelines on risk management in public affairs activity》(GB/T 33455-2016)的起草和国家职业“应急救援员”的历程,分享学术心得和实践感悟。

紧急救援在实践中首先遭遇到的是“专业障碍”。紧急救援是否有效开展的关键是足量的“第一响应人”。“第一响应人”是指突发事件发生后开展自救互助的最快反应者,承担报警者、抢救者、指挥员、协调员等多重功能。现实操作中的“第一响应人”多为群众,但群众在遇到突发事件时存在“不会救”的问题;院前急救、心肺复苏等专业知识和技能,亟待全面普及。

因此,培养“应急救援员”是紧急救援“专业障碍”的解决方案之一。在应对突发事件或公众遇到急性伤害时,应急救援员能够运用紧急救助专业知识和技能,承担先期辅助处置并帮助与西安人员开展自救互就活动,是担任合格的“第一响应人”的最佳人选。根据人社部发〔2017〕68号《人力资源社会保障部关于公布国家职业资格目录的通知》,公布的《国家职业资格目录(共计140项)》,其中“二、技能人员职业资格”中的序号81的“应急救援员”,设定依据为《关于印发紧急救助员等6个国家职业技能标准的通知》(人社厅发〔2012〕54号)。若在特定行业通过准入资质等方式广泛培养“应急救援员”,促使警察、城管、导游、出租车司机等行业从业人员把紧急救助救援练成基本功,配套必备的自救互助和应急救援技能,将有利于全面提升全社会的应急能力,很大程度上解决紧急救援“专业障碍”,克服普通群众“不会救”的问题。


紧急救援除了“专业障碍”,还面临更复杂的社会问题。2007年“南京彭宇案”、2011年“佛山小悦悦事件”、2017年“驻马店女子遭二次碾压事件”等频被报道并引发广泛关注的紧急救援事件,这表明较大比例的群众在作为“第一响应人”时,不仅存在“不会救”的问题,还存在“不敢救”的顾虑。紧急救援遭遇到“专业障碍”和“道德障碍”的双重障碍,不仅需要“应急救援员”的技术解决方案,更需要打消群众顾虑、提升救助道德的制度根治方案。对此,政府在维护公共安全、保障民众安全的过程中,也面临提升民众道德和普及急救知识的双重责任。

科学技术的发展虽然为紧急救援提供了新的技术解决方案或思路,但同时也对行政管理提出新的管理难题。

例如:自动体外除颤仪(AED)在公共场所的配置、直升机在远程救援中的应用,均为解决紧急救援“专业障碍”的有益尝试和宝贵经验,但在实际运行和推广中面临经费预算、落地操作、机构设置、人员配备等一系列的行政管理问题。

再如:人工智能在创建“智慧城市”、提升城市交通效率等方面正在发挥重大作用,其能否用于辅助交通事故的应急救援是亟待探索和实践的问题,同样也面临成本经费、管理制度等多方面的行政管理问题;现行体制中“联而不动”、“孤岛效应”等问题的存在,客观上对跨区域、跨部门的紧急救援带了问题。因此,政府在全面履行提升民众道德和普及急救知识的双重职责的同时,从制度完善、机制优化等层面,进一步坚守住公共安全的责任、履行保障国民安全的职责。

紧急救援除了上述的双重障碍,还存在“事后灭火”的惯性思维。“应急救援员”国家职业的相关工作大部分属于“事后灭火”范畴,在应对突发公共危机事件时,存在两大“顽疾”。一是个体“本能反应”存在失误,“不会救”的“技术障碍”易导致不知所措、随意应对等问题;二是应急处置面临时间和空间的多重局限,人员死伤难以规避。例如,上海外滩12·31踩踏事故,很难单纯依靠群众的自救来避免悲剧的发生。基于此,应急管理亟待转型升级为风险管理,强化“事前防火”,从“应急处突”提前至“风险防控”,尽可能规避公共危机,减少人员死伤和负面影响。

在此背景下,国家标准《公共事务活动风险管理指南 Guidelines on risk management in public affairs activity》(GB/T 33455-2016)应运而生,是推动应急管理转型为风险管理的重要手段。对于政府而言,要顺应和推动应急管理的转型,首要工作是通过国家标准等顶层设计,来带动观念转变和战略转型,同时为实践操作提供原则和方向;该指南“通过明确公共事务管理组织内外环境信息,运用系统的方法和工具识别、分析、评价和应对潜在风险,帮助公共事务管理组织和人员有效管理公共事务活动中可能面临的风险,并采取必要的应对措施”,为政府风险管理的的规范化提供了明确的操作指南。

国家标准《公共事务活动风险管理指南》的应用推广仍需各方努力,争取实现与各部门实际工作相关联、切实应用到群众的安全保障中。这也对政府提出了完善制度、改革机制、配备人员、优化考核等多方面的责任要求。在实践中,往往通过外部“社会倒逼”的形式,推进风险管理在公共管理领域的落实。唐钧老师带领的蓝皮书团队,通过《形象应急管理研究》、《风险评估与危机预警》等系列社科院蓝皮书,用“风险清单”等创新,一方面敦促相关部门和领域的风险防范,另一方面也推动行政管理从“默会的知识”积极转变成为“明确的指南”,更好的服务实践部门。

面对风险环境、社会需求、风险主体、能力要求等一系列的嬗变,政府需承担起风险管理的责任,通过制度整改来根治频发风险。美国在三角工厂火灾事故之后的制度整改等国际经验可做借鉴。与此同时,我国也已有顶层的战略设计和多领域的实践尝试。习总书记提出的“总体国家安全观”明确提出“政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全”11个领域的安全;中共十九大报告中也指出“增强驾驭风险本领,健全各方面风险防控机制,善于处理各种复杂矛盾”。在地震减灾、安全生产等多个领域,风险管理已有规范化和精细化的操作。

综上,社会风险虽嬗变,但一个国家的行政管理更应当坚守公共安全的责任。重点之一是贯彻落实习总书记“总体国家安全观”;重点之二是进一步打破行政壁垒、克服体制顽疾,形成以公共安全为中心的全方位风险管理体系;重点之三是在能力层面(国家职业“应急救援员”等)和制度层面(国家标准《公共事务活动风险管理指南》等)两手抓、两手都要硬,这样才能真正守卫住安全之责。