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祁凡骅:机构改革:国家治理的中国范式

2018.03.30

来源:《中国教育报》2018年3月29日第五版

《中国教育报》2018年03月29日第5版

观点提

新一轮党和国家机构改革方案是迈向国家治理体系和治理能力现代化的里程碑,是实现新时期国家战略目标的执行落实体系,是国家治理现代化的中国方案,标志着国家治理的中国范式构建完成。

新时代、新战略、新任务推动国家治理体系新变革。中国特色社会主义进入新时代,改革和发展面临新任务,达成中华民族伟大复兴的宏伟愿景,实现“两个一百年”奋斗目标,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,必然需要富于生机活力的国家治理体系提供坚实支撑和保障。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的蓝图,党的十九届三中全会全面部署党和国家机构改革,十三届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案,中共中央最近印发《深化党和国家机构改革方案》,这一切表明国家治理体系和治理能力现代化的推进和落实。新一轮党和国家机构改革是迈向国家治理体系和治理能力现代化的里程碑,标志着国家治理的中国范式构建完成。相比过去的治理模式和西方的治理范式,中国国家新的治理范式展现出以下创新性特征。

党全面领导下的融合式治理体质

政治和行政的关系是治理体系的核心特征。美国学者古德诺·威尔逊的“政治与行政二分”范式是西方多党制国家所遵循的模式,认为立法机构是政治意志的表达,政党通过议会中的代表行使政治主张和意志的表达,决定国家的重大事务,而政府是执行体系,承担法律、政策的执行,公务人员采取“政治中立”,确保法律执行不受政治倾向的影响。改革开放初期,我国的机构改革效仿西方的“政治与行政二分”范式,力图实行党政分开,构建政治与行政相互独立的治理架构。40年的国家治理实践证明,强大的政治体系是中国治理体系的独特优势,在把握发展方向、统一思想、政治动员方面发挥着不可替代的作用,党政分开不适合中国的政治体制和文化,中国共产党对国家事务实施全面领导,党政无须施行西方式的独立与分开。

现在的问题是,一项事务党政两套机构都管,难免职能重叠,既增加了行政成本,又降低了运行效率。这次机构改革在政治治理体系和政府治理体系之间的关系上进行了重大调整。

首先,中央党的决策领导机构将办公室设在国务院职能部门。如新组建的中央全面依法治国委员会的办公室设在司法部、中央审计委员会的办公室设在审计署、中央教育工作领导小组的办公室设在教育部。

其次,党的部门与行政部门合并设立或合署办公。如新组建的国家监察委与中央纪委合署办公,做到对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖;原中央直属机关工委与中央国家机关工委合并为中央和国家机关工作委员会。

再其次,实施跨党政军的重组整合。如新组建的退役军人事务部是原人力资源与社会保障部退役军人安置职能、民政部的退役军人优抚职能、中央军委政治部与中央军委后勤部退役军人相关的管理职能整合而成;对原武警部队进行了划归军队现役、转行政编、转事业编、转企业四个方向的大幅度解构重组,实现了党政军企跨系统职能整合。

这些新机构的职能设置突破了党政分开的旧范式,使党的机构和政府机构实现了紧密融合。党政融合、党的建设加强,既有利于加强党的领导,又提升了治理体系的运作效能,党全面领导下的融合式治理体系日臻完善。

内部监督为主导的权力制衡体系

西方多党制国家体制的监督力量主要来自在野党的外部监督,而我国是中国共产党领导下的多党合作制,实施协商民主制度,治理体系的监督力量主要依靠体系内部。所以,治理体系内的监督体制、机制设计决定着体系的自我纠错能力。党的纪律检查委员会是党内监督的利器,从严治党、反腐倡廉成效卓著。可是,纪委的监督对象是共产党员,不包括非共产党员公职人员,政治身份不同,监督的力度存在差异。同时,纪委执纪的依据是党的纪律,需要与国家法律进行转换衔接,机制不够顺畅。新组建的国家监察委由全国人民代表大会选举产生,与原来的政府、法院、检察院并列成为最高级别的国家机构,国家治理的顶层结构进行了重构,监督部门的国家权威上升为最高级,我国治理体系的内部监督得到了前所未有的加强。此外,全国人大新设立了全国人大监察和司法委员会,健全党和国家监督体制,促进国家监察委工作顺利开展,为国家治理体系的清明廉洁提供了体制支撑。

“以人民为中心”的事业部式职能设置

公共服务的供给能力是衡量治理体系现代化的重要标准,服务型政府是机构变革的目标之一。之前,我们进行了七次机构改革,为什么没能达成目标?排除经济社会事务变化推动机构调整的原因,更为主要的是机构设置模式沿用的是机械式官僚结构,注重专业分工和职能分组,其最大优势在于便于控制,弱势在于协调困难。加拿大管理学家明茨伯格认为,机械式官僚组织是偏于执行的组织,而不是解决问题的组织。随着社会的发展,跨领域、跨专业的交叉以及边缘经济社会事务越来越多,机械式官僚制所带来的职能重叠、“九龙治水”等问题愈发严重。此次机构改革摒弃了机械式官僚组织架构,代之以事业部式的组织架构。事业部制架构是以服务和产品为主导进行分工设计的,优势在于协调便利、问题导向。

公共部门是提供公共产品和服务的机构,事业部制模式同样适用。新组建的自然资源部将原来分属国土资源部、国家发改委、住房和城乡建设部等7个机构的自然资源规划与管理职能整合成为一家。生态环境部将原环境保护部职责、国家发改委应对气候变化和减排职责、国土资源部监督防止地下水污染职责、水利部编制水功能区划与排污口设置管理和流域水环境保护职责、农业部监督指导农业源污染治理职责、国家海洋局海洋环境保护职责、国务院南水北调工程办南水北调工程项目区环境保护职责等吸纳整合,问题导向思路清晰,终结“九龙治水”式治理。新成立的农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部都体现了事业部式机构的组织体系理念。以公共服务与产品为中心,以解决问题为导向的机构变革模式,将很大程度提升治理能力,改善公共服务供给。

同时,此次党和国家机构改革充分体现了“以人民为中心”的治理理念。机构的组建与职能设置回应了人民的关注与关心。自然资源部和生态环境部的组建回应了人民美丽中国的期待;农业农村部的组建专注解决农民所关切的事项;应急管理部的组建回应了人民平安中国的需求;国家卫生健康委员会和国家医疗保障局的设立回应的是人民健康中国的渴望。“以人民为中心”的治理理念是中国范式的核心特征。

综合统筹监管路径下的经济分权与监管平衡发展

政府和市场的关系调整一直是我国机构改革、职能转变的主要内容。破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端是本次机构改革的核心目标。发挥市场在资源配置中的作用就需要还权于市场、放权于基层。之前所推行的行政审批制度改革、权力清单模式,着眼的是分权和放权,但必要的政府监督管理是维护营造诚实守信、公平竞争环境必然要求。新一轮机构改革,组建了国家市场监督管理总局,将国家工商总局的职责、国家质检总局的职责、国家食药监总局的职责、国家发改委价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委办公室等职责整合,形成综合监管新格局。同时,深化行政执法体制改革,组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业的综合执法队伍,既改进了市场监督的效率,又消除了多头执法给市场主体带来的额外负担。金融领域的“互联网+”创新如火如荼,市场的创新需要监管的变革,中国银行保险监督管理委员会的组建力求解决监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题,维护金融稳定,保障国家金融安全。综合统筹的监管路径日益清晰。

总之,新一轮党和国家机构改革是实现新时期国家战略目标的执行落实体系,是国家治理现代化的中国方案。


祁凡骅,中国人民大学公共管理学院行政管理系教授,副系主任。研究专长:领导力、绩效管理、政府治理。