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张楠迪扬:多级政策执行:基于中国行政审批中介改革的个案研究

2018.04.20

来源:公共管理学院学术沙龙

2018418日中午,我院行政管理学系张楠迪扬老师在求是楼320会议室就其与David H. Rosenbloom教授合作发表的研究《多级政策执行:基于中国行政审批中介改革的案例研究》(Multi-level Policy Implementation: A Case Study on China’s Administrative Approval Intermediaries’ Reforms)与师生作了分享。沙龙由祁凡骅教授主持,40余位师生参与并进行了广泛而热烈的讨论。这是我院学术沙龙第118讲。

4.4米的行政审批长征图作为引子,张楠迪扬老师介绍了在我国行政审批制度改革进入深水区后,行政审批中介服务耗时长、环节多、乱收费等问题浮出水面,一定程度上消解了审改成果。为深化改革,20154月国务院启动行政审批中介改革。张楠迪扬老师分析了此次行政审批中介改革中,国务院各组成部门、各省、市多级政府政策执行的效果与阻力,讨论了政策执行是如何随着行政层级的增加逐渐偏离政策目标,并提出了此种政策执行新的类型:政策执行者同为政策对象且政策执行有损于执行者的利益。

我国行政审批中介服务改革中,各级政府具有双重身份,既是政策执行者,又是政策对象。作为政策执行者,各级政府要全面清理本级各职能部门涉及的行政审批中介服务事项,制定行政审批中介服务事项清单,并向社会公布;作为政策对象,各级政府要切断与相关行政审批中介机构的利益关联。

行政审批中介改革中,“自上而下”的推动力促使改革取得显著成效。改革以来,国务院分三批清理规范298项国务院部门行政审批中介服务事项,绝大多数省份在出台了改革方案。通过对比分析国务院组成部门对改革政策执行效果的差异,研究分析了中央层面的负向激励很大程度上推动了改革政策的执行,并分析了中央层面的推动力在何种程度上可以推动政策执行。

但总体上,此次改革的多级政策执行效果仍不理想。截至20177月,近一半的国务院部门未公布本部门清理规范清单。地方层面,虽然逾90%的省份公布了本级改革方案;但仅有约25%的地级行政区公布了本级方案。此外,地方各级政策执行效果存在显著差异。研究发现,随着政策执行层级的增加,改革面临的阻力随之增大。这一方面是由于自上而下的政策执行推动力随着执行层级的增加而削减;另一方面,基层政府自身利益卷入程度更高。

研究同时提出了多级政策执行的机制,并强调了行政体制改革领域的政策执行可能面临的执行悖论:“自上而下”政策执行要依赖“自下而上”的执行机制。在此过程中,职能部门作为知情者成为推进改革不得不依赖的政策执行者。但一旦改革政策让执行者成为利益受损的政策对象,政策执行就会面临较大阻碍。

在场师生分别就我国行政审批中介的产生,事业单位改革进行,我国行政体制改革方向,各地实践,国内外审批中介管理机制等问题进行了热烈讨论和交流,进一步深化了本期沙龙对我国行政审批中介改革的认识。