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彭錞:土地发展权与土地增值收益分配:中国问题与英国经验

2018.05.11

5月9日中午,北京大学法学院助理教授彭錞老师在求是楼320会议室就其研究《土地发展权与土地增值收益分配:中国问题与英国经验》与师生进行了分享。我院城市规划与管理系助理教授于洋主持了本次沙龙,参与沙龙的师生就研究议题进行了热烈的讨论。这是我院学术沙龙第119期。

彭錞老师以中国当前的土地制度与城市化进程中的现实需求为切入点,将“土地发展权”引入中国语境,介绍了土地发展权国有论和私有论两种既存观点。研究认为这两点观点都有不足之处,由于两派论点都认为土地发展权的概念和制度源于英国,并把英国实践作为值得参照的国际经验加以分析,因此应深入把握英国的真实经验,并以此观照中国的问题。接下来,彭錞老师以英国1942年《厄斯瓦特报告》为考察中心,从其问题意识、理论推演、制度和后续发展进行了阐述,在考察了英国一个世纪以来土地管理制度的变迁的基础上,得出了英国经验对中国问题的三点启示。

土地增值收益分配是中国当下土地制度改革的一个核心议题,改革之前,我国集体土地转用入市的前提是国家征收,而土地增值收益分配倾向于政府。当前的土地制度改革以“一体两翼”为战略部署,“一体”是改革目标,“两翼”指集体经营性建设用地产权流转和集体土地征收补偿安置两个领域的增值收益分配机制改革。对此作出回应,学术理论的思考在于土地增值收益向集体和农民倾斜的法理依据何在。“土地发展权”的概念引入中国,由此产生了“土地发展权国有论”和“土地发展权私有论”两种观点,二者分别解释了“两翼”之一,各有不足。

回归英国的真实经验,彭錞老师回顾了二十世纪上半叶英国土地管理制度的发展过程以理解1942年《厄斯瓦特报告》提出的背景。报告全名《英国建设与规划部补偿与增值专家委员会最终报告》,其核心诉求在于推动战后重建。报告回应英国在四十年代面临的规划困境,总结了造成地方政府不制定规划、实施规划面临财政困难的理论机制,而问题的核心在于如何处理国家管制权与土地私人产权之间的矛盾。报告对此提出三种政策建议,并最终转向土地发展权国有化的方案,即土地原主其他一切权利照旧,但开发土地面临普遍性禁止。在增值收回机制上,报告中分析了“涨价归公”的方式并提出征收土地开发税的建议。该报告中的建议在后续发展中根据实际进行了修改,形成英国现行的土地发展权和增值收益分配制度。

研究的第三部分清理了土地发展权国有化和土地增值收益这两个概念,而土地发展权到底来源于土地所有权还是国家管制权的问题只是角度差别,前者是历史情况,后者是当前事实,应当关注的是如何评价土地管制权的正当性。研究最后得出英国经验对中国的三点启示,认为应当接受我国发展权国有的制度现实,在理念和制度上将土地发展权与土地增值收益脱钩,在增值收益分配方式上则应追求公平的地利共享,而具体的分配比例与途径有待进一步研究。

在场师生就城中村出现的天价拆迁补偿、市地的土地增值分配、城乡制度之间的差异、土地增值收益调节金等问题进行了交流和讨论,并对研究中土地增值收益如何分配以追求公平的地利分享进行了进一步的思考的探讨,对土地发展权国有化和土地增值收益分配有了更深入的认知和思考。