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许光建、孙伟:国有企业混合所有制改革的五个关键问题分析

2018.05.15

作者:许光建、孙伟

                                       

                                                           来源:《宏观经济管理》,2018(1):20-25


混合所有制改革是国有企业改革的重要突破口。自党的十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济之后,国企混改从中央到地方、从理论到实践、从政策到执行都受到广泛关注。但国企混改面临着“政府热、企业冷”的局面,表现为:在政府层面,易出现“为了混改而混改”的运动式改革局面。在企业层面,国企的动力不足。即使进行混改,国资“一股独大”的问题仍然突出,治理结构未能发生根本改变。民营企业由于缺少对拥有混改后企业话语权的预期,参与热情较低。基于文献分析,发现各方对国企混改也未取得完全共识。为此,本文提炼出国企混改的五个关键问题:


第一,明确首要目标:

提高国有企业和国有资本的运营效率


与上世纪九十年代国企改革以扭亏解困为主要目的不同,提高国企和国资的运营效率应是国企混改的首要目标。混改要触及到国企效率偏低问题,引入外部力量完善治理结构,优化激励机制,以提高决策和经营效率。还要防范“混合所有制失灵”,避免出现民资民企“搭便车”,分享垄断利润和民资诱导国资代理人放弃监督等问题。


第二,与供给侧结构性改革紧密结合

鉴于国企的巨大体量和重要地位,国企混改必须与供给侧结构性改革紧密结合,尤以去产能和去杠杆为重点。要通过混改,引进外部资本来加速国企市场化进程,通过市场机制来化解过剩产能。要通过债转股、增资扩股、股权置换等方式吸纳社会资本入股来降低国企杠杆率,并强化预算约束,助力处置僵尸企业。


第三,做好顶层保障:

建立相适应的国有资产管理体制


鉴于以国资委为主的现行体制存在出资人与监管者的角色冲突,亟需建立与混改相适应的国资管理体制。首先,建立“国资委-国有资本平台公司-国有企业”的管理架构。国资委要把出资人职责充分授权给国有资本平台公司,同时与其做好职能上的区隔。其次,组建三类国有资本平台公司,即产业型国有资本投资公司、多元型国有资本投资公司、国有资本运营公司,主要目的分别是扩大国资的控制力、扩大国资的活力和影响力放大国资的功能。


第四,找准着力点:

营造公平市场环境,逐步放开垄断领域

近几年,民间固定资产投资增速呈现持续下滑态势。既有研究表明,渠道受限是重要原因,这也在一定程度上阻碍了混改。政府首先应营造公平的市场环境,对各类所有制企业在税收、银行信贷、土地、牌照等做到一视同仁。其次,降低或消除由于市场准入限制而形成的垄断行业壁垒。对提供公共物品和准公共物品的国企、关系国家安全和经济命脉的行业领域以及承担重大专项任务的国企、体现国家战略导向的国企要分别采取合适的混改方式,以及科学区分垄断中的自然垄断和非自然垄断环节。


第五,切勿忽视另一个方向:

发挥国企优势,放大国资功能


国企为我国经济持续快速增长贡献较大,还保障了市场难以提供的公共物品供给。与民企短期盈利化倾向不同,国企更注重长期性和全局性,能承担起产业转型升级的大任。而且,不少民企自身存在诸多问题,如公司治理、核心竞争力弱、创新动力不强等。因此,在混改时要积极推动国资入股非国有企业,以发挥国企的规模和技术优势,整合先进民企资源,实现优势互补。(全文约10000字)