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张昕:国外大都市治理模式探讨:一种理论分析途径

2018.04.16

张昕中国人民大学公共管理学院副教授 

《国外社会科学》,2018,5(2):4-11


视角·观点


大都市是城镇化达到高级阶段的一种城市空间形式,表现为功能的多样化和结构的复杂化。国外大都市治理存在两个传统。一个传统是合并,由于大都市地区不是法律上的实体,通常是由不同规模的地方自治体组成,这种大都市治理的碎片化被认为是无效率的,因此把地方自治体合并为一个大都市政府被认为是提高大都市治理效率的有效途径。另一传统是分立,认为不同规模的地方自治体之间的竞争有助于大都市公共服务的有效供给,公民可以“用脚投票”选择税收低-服务好的大都市辖区居住生活。

本文所要阐明的观点是合并或分立都不是大都市治理的有效途径,一种既有合并又有分立的复合治理模式才是大都市治理的策略选择,这符合新区域主义的政策纲领——强调辖区间的协调、合作和协同。治理不等同于政府,治理不仅意味着有政府的治理,而且也意味着没有政府的治理。治理与其说是单中心的,即单一主体,不如说是多中心的,即多元主体。治理意味着不同主体之间在公共服务供给上的分工与协同关系。本文首先提出了公共服务供给的子整体理论,即一种类型的组织专长于一种类型的服务供给,建构了多层级和多中心的复合治理模式,即公共服务供给的子整体体制。

其次,阐明了社区治理是大都市治理的核心制度,以及国家治理与地方自治(社区治理)的复合造成了大都市治理模式的扁平化。最后,阐明了大都市公共服务供给的子整体体制反映的是复合治理的静态特征,大都市的复合治理模式还呈现出四种尺度的动态特征,它们是:

(1)伙伴关系化尺度,指两个子整体之间合作的制度和组织安排;

(2)网络化尺度,三个子整体之间的伙伴关系就构成了一个网络;

(3)嵌套化尺度,嵌套化的制度和组织安排意味着同类子整体的一体化;

(4)异层级化尺度,这意味着把不同类型和不同层级的子整体以互联网的方式整合起来。