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邓堪强副局长作“广州城市更新的实践与创新”学术报告

2018.07.05

2018年613日,在公共管理学院“创新与发展论坛”第四讲上,广州市城市更新局副局长邓堪强博士作了“广州城市更新的实践与创新”学术报告,报告会由城市规划与管理系教授叶裕民主持。我院数十位师生参加了报告会,并在互动时积极就城市更新、城中村改造等议题与主讲人交流。

演讲开始前,主持人叶裕民教授对主讲嘉宾邓堪强副局长的工作履历、演讲主题背景作了简要的介绍。

接着邓堪强副局长便开始了“广州城市更新的实践与创新”为主题的报告。报告系统地介绍广州“三旧”改造、城市更新的历程、制度、模式及创新,尤其是广州城中村的基本情况、存在问题和原因分析,并用典型案例生动诠释了“全面改造+微改造“等不同经验做法。

邓堪强副局长作演讲

邓堪强副局长根据时间脉络,将广州市城市更新发展演变历程分了四个阶段。一是旧城改造阶段(1992-2002年)。此阶段主要是对历史环境、危破旧房与城中村整治改造。二是危破旧房与城中村整治改造阶段(2003-2007)。此阶段进行了城中村的环境整治与整体改造实践探索,并就资金瓶颈,经济利益协调等问题不断地调整旧改政策与模式,在政策制定、改造模式等方面进行了多样化尝试。三是全面推行三旧改造阶段(20082014)。此阶段主要是应对长期增量发展导致城市建设用地紧缺,结合国家集约节约用地的政策精神,广州作为国家集约节约用地试点城市身份采取了一系列的提高土地使用效率策略,并以旧城改造为抓手制定了相应的配套政策。2010年成立广州市三旧改造工作办公室,作为新的机构全面推动更新改造工作,强有力的政策措施,大大促进了广州城市更新发展。另外,在价值观上此阶段也从前期市场主动、效率优先向政府主导、追求综合绩效转变,使得更新过程与操作程序更具柔性,也更加公平高效。四是常态化的城市更新阶段(2015年以后)。20152月广州市成立城市更新局,标志着一直以来的三旧改造工作正式转变成为一个系统常态化的城市更新工作。为有效扎实协调推进工作,广州还成立了市长挂帅的城市更新工作领导小组,加强市级层面对城市更新工作的统筹协调;同时,也积极改革市规划委员会制度,形成一个大规划委员会+三个专业委员会的组织架构,从体制上保障了各项规划的有效推进。

邓堪强副局长指出广州从早期的三旧改造发展到今天系统综合的城市更新,是广州市多年实践经验的成果,也是广州自我转型、不断升级发展的现实需要。他认为,我国进入中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,广州城市更新工作面临新形势,新情况、新要求。为应对这种时代性的转变,广州城市更新应坚持“问题—目标—实施”三个导向相结合,积极落实四个转变。从“目标“上要从单一目标向多元目标的转变,”主体“上要从“政府主导”向“市场与政府的互补互动”转变,“管控“上要从单个项目到系统引导、成片连片策划、差异化推进的管控方式转变;”方式“上要从单一拆除重建到包含“微改造“在内的多种方式转变。

随后,邓堪强局长从基本情况、存在问题、形成原因以及改造实践等四方面对广州市城中村更新改造作了详细介绍。他指出:广州市建成区中共有272条城中村,占地面积约35平方公里,居住400多万人口,大约300多万是外来非户籍人口。城中村是广州外来人口主要的生活居住空间,承载着广州市重要的城市社会经济功能,是城市健康发展不可缺少的部分。然而城中村存在违法建设多、人居环境差、社会治理形势严峻、安全隐患大、集体经济模式粗放低效、村民的社会保障无法公平顾及、城乡公共服务投入不均衡、市政基础设施投入不足等问题,影响到城中村自我的良性发展,成为制约广州现代化国家中心城市发展目标的最大障碍之一。

邓堪强副局长认为产生这些问题地根源在于我国二元的城乡管理体制,在于不彻底的城市化政策,在于政策衔接不到位、在于基层党组织作用发挥不充分。结合广州发展实际,他认为可以从四方面解决相关问题:首先, 从房屋、基础设施为主要内容的物理空间改造着手,通过人居环境的提升完善,积极推进广州现代化宜居城市与国家重要中心城市建设。其次,要加快产业升级和经济可持续发展,为城市居民与外来人口提供足够的就业岗位,创造持续的收入。第三,要进行社会形态改造,促进外来人口市民化,减少城乡分异,建构良好的社会秩序,促进社会和谐发展,如广州设立的全国首个农民工博物馆、近年针对外来人口实施的住房公寓计划等都是为了让社会正视农民工贡献,促进外来人口市民化的有效举措。第四,构建共享共治的治理新格局,广泛吸纳社会、企业、居民参与到城中村的更新改造中,集思广益,充分发挥市场社会的力量,形成自上而下与自下而上的治理格局,推动城市现代化治理。

在城中村具体改造方面,广州基于区域特征采取差异化的策略,实行“全面改造+微改造“的双重模式。广州全面改造模式的主要特点有三:一是以政府主动而为的征收储备,二是社会居民的自主改造,三是政府、企业、社会、村民多方合作的改造。微改造的关键做法在于城中村综合整治与产业升级改造,从而有效优化城中村的环境和提高公共服务设施水平。邓堪强副局长指出无论那种模式,核心是改造过程中的利益权衡与分配,只有满足各参与主体的诉求,改造才能有效推进。并且针对每种模式,邓堪强副局长又用生动的案例作了详细的阐述,图文并茂,浅显易懂。

主要内容分享完就进入自由的讨论交流环节,邓堪强副局长与我院师生对城市更新与城中村改造等议题做了精彩的交流对答。针对有同学提到,城中村改造如何避免抬高房价?邓堪强认为应针对所改造城中村特点,采取多种模式相结合的方式,一方面,整个过程政府要积极控制引导,划好底线,明确改造用途与房价指引;另一方面,要积极推进自下而上的自组织改造运作,减少整个改造成本,从源头避免涨价的冲动。 针对有同学提到哪些因素能促成广州市城市更新做的这么好,邓堪强认为核心在于南方地区自由开放包容的社会文化,一方面,善于倾听接受不同的声音,并主动而为做出有效回应,化解社会矛盾;另一方面,广东作为全国改革开放最高的省份,市场力量非常强,而且政府企业社会居民的市场化意识很强,这就为资源的市场化高效配置提供了良好的人文环境;同时,广州还积极推动服务型政府建设,积极做好管理服务,划定底线,明确了哪些事由哪些人来做,所以推动快,并有效。

互动结束后,叶裕民教授代表学院向邓堪强副局长颁发了创新与发展论坛证书,并衷心感谢其能来人大作报告。最后,叶裕民教授、郐艳丽教授及数位同学邓堪强副局长一起合影留念。

    

裕民教授代表学院向邓堪强副局长颁发了创新与发展论坛证书

报告会后合影留念

主讲人简介:

邓堪强,男,1965年出生,管理学博士,广州市城市更新局副局长,国家注册规划师。邓堪强长期在广州市城市规划局工作,历任办公室主任、建设用地管理处处长、局副总工程师等;广州市三旧改造、城市更新政策与实践的主要参与者;较早研究存量规划问题,提出由法定图则(技术法则)走向公共政策+图则,终极蓝图走向蓝图+行动计划(行动方案)

“创新与发展论坛”是中国人民大学公共管理学院的学术讲座系列之一。每期特邀具有丰富实践经验的专家型官员,围绕新时代公共管理创新与发展的特定主题展开讨论,旨在为学术研究、政策决策与政府管理搭建高水平交流平台。