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干货分享:密西根大学城市与区域规划系副教授邓岚:美国可支付住房的融资:政策与实践

2018.07.05

基本介绍

2018628日中午,密西根大学城市与区域规划系副教授邓岚应邀访问中国人民大学公共管理学院,并在求是楼320会议室做了题为美国可支付住房的融资:政策与实践的学术讲座(求是学术讲座第86讲)。本讲座由我院城市规划与管理系秦波教授主持,来自学院内外30多名师生参与。

在本次讲座中,邓岚副教授详细地介绍了美国可支付住房政策的历史演变与最新实践,并以实际案例作为支撑。讲座内容丰富,条理清晰,干货满满,引发了在场师生的积极思考和踊跃发言发问。

公共住房及其政策简介

邓岚副教授介绍,美国的公共住房政策分为三大部分:其一是政府直接出资建设并运营公共住房;其二是政府补贴私营开发商开发公共住房(包括section8LIHTC两个项目);其三则是通过发放住房券的方式从需求侧补贴低收入居民。

美国的公共住房经历了一个诞生后不断被挤压的历史过程。大萧条之后的罗斯福新政最开始进行公共住房政策的探索;但随着二战之后国民收入增加,大部分居民有能力购买或租用商品房,随之社会对公共住房的需求降低。另一方面,由于公共住房所带来的居住分异问题、房屋质量下降问题和一系列犯罪率提升等社会经济问题,公共住房政治生态中的重要性不断降低。

1973年尼克森总统叫停了公共住房的新建,导致70-80年代新增的公共住房很少,公共住房政策的中心内容转变为对存量住房的管理和升级改造。

可支付住房政策重点的转变

1970年代开始,美国政府重新定义了美国的住房问题的矛盾不在于住房供给不足,而是住房的可支付性问题。由此公共住房政策转向,这主要表现在两个方面:其一,由政府提供公共住房向鼓励私营部门提供可支付住房转变;其二,由供给侧的补贴转向为对需求侧的补贴,对需要帮助的人群人群精准发力。相应的1974年住房法案提出了全新的Section 8 项目,通过两种租金补贴的方式进行公共住房市场的维护和管理。第一类补贴是是政府与私有开发商和房东合作,向他们提供基于项目的补贴金,通过签订长期合约,要求私营部门用低租金提供可持续住房;第二是直接将补贴金发放到低收入家庭。通过这种方式,使得家庭、房东、私有开放商均能受惠,因此政策有很强的群众基础。

80年代后,为了提供更多适合低收入家庭的住房,一项LIHTC税收减免政策出台。该政策为对任何想要开发可支付住房的开发商提供一定的税收减免。截止到2015年,该项目平均每年提供9个亿的税收减免额,开发了约280万套的可支付性住房,超过了政府兴建可支付住房的总和。

该政策的特色在于它并非住房政策,而是税收政策,由美国的税务局(IRS)分管。中央政府每年将80万的税收减免额按照人口分配到每个州,各州的住房金融署则负责分配住房减免税收额。营利开发商与非营利开发商均可向州的金融机构申请,申请通过的项目给予补贴,覆盖建设成本的70%。由于非营利开发商和部分开发商免税,他们的免交税额往往通过资本市场上的中介(包括律师、会计师等人)运作,售卖给其他缴税额较大的大公司和其他机构,从而催生了一个全新的产业。LIHTC税收减免政策得到很好的反响,一方面,各州政府可以因地制宜地建设适合地方的可支付性住房项目,比中央政府在section 8中的决策更加具有针对性;此外,政治上各方主体共同参与到该政策的具体运作中,使得政策的群众基础较为稳固,促进政策的长期存续和发展;最后,非营利房地产开发商通过政策优惠和售卖税收减免额,占据了公共住房20-30%的市场份额,直接推动了市场力量的多元化。

更新项目介绍

然后邓岚副教授通过两个更新项目具体介绍了美国公共住房的更新。总趋势表明,公共住房在政治中的生存空间越来越少,HUD住房和经济开发部预算一直降低,新的更新项目应运而生。

1HOPE VIchoice neighborhood

克林顿政府时期,HOPE VI是用于解决最糟糕的一部分公共住房更新改造的方式。由政府和私有部门资金共同注资改造公共住房,并实现城市景观质量的提升。奥巴马政府时期推出choice neighborhood项目作为HOPE VI的升级版本,提出不光是要更新住房,也要对社区周边的公共交通和教育设施进行更新建设,以及通过培训工人的方式积累人力资源。

2RAD

除了一些必须推倒重建的公共住房项目,在中小城市的部分公共住房只有小规模更新的需求,需要有一定量的资金稳定投入维护和管理住房。由于HUD的预算有限,政府另辟蹊径创新了RADrental assistance demonstration)方法实现改造,主要方式就是把公共住房的资金转为基于项目的资金补贴券。

在对现有的公共住房进行改造之后,公共住房署不再直接管理,而是由新建立的非营利机构管理运营更新改造后的房屋。通过这种方式,私营部门可以用公共住房作为抵押拿到银行贷款,吸收一些新的不同种类的资金,建立多元资金池管理公共住房。联邦政府补贴资金、地方政府转移支付、州政府税收减免额、以及投资者资金投入等共同资金来源汇聚,对项目进行租金每年度持续的补贴。

然后,邓岚副教授通过ann arbor的公共住房署的案例,介绍了住在公共住房中人群的主要情况,以及营运资金问题的筹措和解决。此外介绍了PSHPermanent supportive housing)的案例,该非营利组织主要针对需要特殊服务和帮助的人群,一方面建房子进行房地产开发,或者购买老房子更新后推向公共住房市场;另一方面与医院以及其他机构合作,提供精细化、人性化的精细化物业服务,保证这类需要特殊照顾的居住者的基本生活水平。并通过详细的资料向听众解析PSH的资金来源和基本服务内容。

总结

总的来说,公共住房管理中吸收了不同层次、不同类别组织的资金,使得不同的主体都参与到公共住房项目之中并各取所需,虽然交易成本比较大,但也从另一个方面扩大了可支付住房开发的政治基础,提升了可支付性住房政策的持续性。

最后,邓岚副教授总结了可支付性住房在开发和建设面临的挑战。首先,公共住房服务是一个长期的过程,在新建之后,对其进行维护管理和更新则是困难的工作,需要思考其中的资金和金融服务问题。然后,需要考虑的问题是当税收减免所要求的15年不变市场房的规定时间达到之后,可支付住房将会向哪个方向发展?最后,如何通过可支付住房政策调节社会关系,避免低收入阶层的阶级固化问题?这都是下一步研究可以关注的要点。