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杨宏山:首都街道管理改革的新趋势

2019.05.07

来源:《前线》2019年第4期

杨宏山|中国人民大学公共管理学院教授


北京作为首都,是国家的象征和形象,是向世界展示中国的重要窗口。首都城市治理需要把握“都”与“城”的关系,坚持以“首都”为第一定位,坚持首善标准,全面提升城市品质。习近平总书记四次视察北京,提出推进精细化管理,建设国际一流的和谐宜居之都,对首都城市治理谋划了新蓝图、提出了新要求。北京市围绕首都城市战略定位,针对城市基层治理面临的新情况、新挑战,提出以党建引领城市基层治理创新,通过开展试验探索,形成了党建引领“街道吹哨、部门报到”改革成果,受到中央肯定和社会好评。


2019年2月18日,北京市召开第三次街道工作会议。这是时隔23年后,北京市再次召开街道工作专题会议。本次会议聚焦城市基层治理,提出以首善标准加强新时代首都街道工作,努力建设国际一流的和谐宜居之都。随后,北京市印发《关于加强新时代街道工作的意见》(以下简称《意见》),就北京街道工作的总体要求、工作目标、主要任务、组织保障作出全面部署,破解城市基层治理面临的体制机制问题。以此为标志,北京致力于推进城市治理重心下移,推进街道管理体制改革,致力于提升街道的统筹协调能力、服务能力、管理能力和动员能力。


聚焦基层治理,坚持试点先行


改革开放以来,北京城市面貌发生了巨大变化,城市规模和体量也不断扩大。为优化提升首都功能,中央提出有序疏解北京非首都功能,加强精细化管理,创建一流的人居环境。推进城市精细化管理,既要应用现代技术手段,也要加强制度建设,完善行政组织体系,提升街道对各区职能部门的沟通协调能力。


在城市行政体系中,街道是最基层的组织单元和公共服务载体,处在城市工作的第一线,是政府服务社区居民的桥梁和纽带,是城市管理和社会治理的基础,在城市治理体系中发挥着重要作用。在“两级政府、三级管理”体制下,作为基层政府的派出机关,街道办事处承担了广泛的行政职责,需要应对辖区内几乎所有问题。在现行城市管理体制下,街道缺少明确的法律授权,基层政府对街道的行政授权有限,街道不拥有综合执法权,对区职能部门派出机构履行职责情况不具有考核评价权,其职责和职权配置高度不对称,普遍面临“有限资源、无限责任”“责大权小”的履职困境。


针对城市基层治理面临的现实挑战,为探索有效的城市基层治理模式,2018年初,北京市委提出构建党建引领“街乡吹哨、部门报到”工作机制,作为“一号课题”在全市16个区同步开展政策试验,由各区区委书记和专职副书记负责推进。这一改革试验,针对城市基层治理长期存在的“看得见的管不了,管得了的看不见”问题,致力于推进对街道放权赋权,推进权力下放、资源下沉,提升街道的统筹协调能力,更好地落实属地管理责任。通过开展街道大部门制改革、城管综合执法改革,整合城市基层治理力量,这一改革试验破解了首都城市基层治理面临的一些老大难问题,取得了较为明显的初步成效。


为系统总结上述政策试验的经验,进一步深化“街乡吹哨、部门报到”改革,北京市第三次街道工作会议对加强和改进新时代首都街道工作作出系统部署。


推进赋权增能,加强街道能力建设


当前,北京正处于推进高质量发展的转型阶段。落实首都城市战略定位,建设国际一流的和谐宜居之都,既要有效疏解非首都功能,优化提升首都功能,也要改进城市基层治理,增强公共服务能力。随着物质生活水平的提高,人民群众对首都的社区环境、公共服务、城市管理、社会治理也提出了更高层次的要求。


北京市加强街道工作以增强街道的统筹协调能力为导向,致力于推进向街道赋权,强化街道这一管理层级,提升其对基层治理涉及的其他行动主体的整合能力。


推进向街道下放行政权力

《意见》提出,街道党工委、办事处代表区委区政府对辖区内各项工作行使综合管理职能。为提升街道的统筹协调能力,《意见》要求按照重心下移、条专块统、责权一致的原则,推动区级职能部门向街道下放“六权”:辖区设施规划编制、建设和验收的参与权,涉及本街道辖区范围内重大事项和重大决策的建议权,对职能部门联合执法、综合执法的指挥调度权,对职能部门派出机构工作情况的考核评价和人事任免建议权,对多部门协同解决的综合性事项的统筹协调和考核督办权,下沉资金、人员的统筹管理和自主支配权。


构建实体化的街道综合执法机构

《意见》提出推进执法权限和力量下沉,在街道辖区内整合现有执法力量和资源,组建统一的综合行政执法机构。该机构以街道名义开展执法工作,强化街道的统一指挥和统筹协调权,逐步实现一支队伍管执法。《意见》提出,除中央明确要求实行派驻体制的机构外,区直部门设在街道的机构原则上统一实行属地管理;继续实行派驻体制的,其工作考核和主要负责同志的任免,要听取所在街道党工委的意见。


推进街道内设机构大部门制改革

《意见》提出按照综合化、扁平化方向,推进街道机构综合设置改革,整合职能相近的机构,街道一般设置6个内设机构和1个街道综合执法队。其中,6个内设机构建议为党群工作部、民生保障部、城市管理部、平安建设部、社区建设部、综合保障部。《意见》提出,区级编制部门只核定街道行政编制和科级领导职数总量,不再核定到内设机构,各街道可根据工作需要自行统筹调整。街道完成大部门制改革后,大部门负责人可由街道党政领导班子副职兼任。


加大对街道工作的激励力度

为营造良好的街道工作环境,《意见》提出加大从街道、乡镇培养选拔干部力度,加大街道、乡镇与市、区两级机关和国有企事业单位之间的干部交流力度。新提拔进入地区党政领导班子的,一般应具有街道、乡镇领导工作经历。《意见》要求加大人员编制待遇向基层倾斜力度,力争2020年底前街道、乡镇行政编制在本区行政编制总量中占比不低于40%,街道、乡镇城管执法编制在本区城管执法编制总量中占比不低于80%,其中中心城区应达到85%。《意见》提出,完善街道工作的财政保障机制,除跨街道的事项由区级部门统筹外,下沉到街道的其他公共服务经费原则上由街道自主统筹安排。


推进基层考核评价体系改革

过去,区政府各职能部门都向街道布置任务,并开展考核评价,街道的大量精力用于完成区级职能部门的交办事项。为扭转这一状况,《意见》提出,由区委区政府统一组织对街道工作的评价,评价内容以辖区居民满意度为主、以社区和职能部门评价为辅,职能部门不再单独对街道进行考核评价。同时,《意见》赋予街道对驻区单位进行考核评价的权限,考评结果占被考核部门绩效权重的比例不低于三分之一,并以此作为干部人事任免、调动、奖惩的重要依据。


推进多元共治,提升基层治理成效


提升城市基层治理能力,既要坚持重心下移,推进权力下放、力量下沉,推进行政编制资源向街道倾斜,充实加强基层一线工作力量,也要坚持协商民主,扩大公众参与,拓展参与渠道和途径,完善多元共治机制,促进社区自治。针对街道工作存在的问题,一方面需要加强基层政权建设,推动资源服务管理下沉,夯实街道层面的公共服务平台,推进基层综合行政执法改革,提升街道履行属地管理责任的能力。另一方面,也要推进社区建设,构建共建共治体系,调动社会力量的作用,集中多方智慧,利用多方主体及其掌握的资源,提升基层问题处置能力、矛盾纠纷化解能力。在推进多元共治建设方面,北京市新一轮街道管理改革作出了具体布置。


以网格为单元,整合基层治理力量

《意见》提出,推动基层管理资源和工作力量向网格下沉,建立以街道为主体、以网格为基本单元、以街巷长为统领的基层精细化管理体系。为了将街巷日常管理的责任落实到人,北京市全面推广街巷长、小巷管家做法,将街巷长、小巷管家和网格员、协管员、社区工作者、志愿者、社区专员等基层力量统一纳入网格化系统,实行“定岗”“定人”“定责”。


加强对协管员队伍的统筹管理

针对目前协管员队伍由各部门分别招聘导致的管理不规范问题,《意见》提出了属地化管理的新思路,即逐步建立区级总体负责、街道统筹管理使用的协管员队伍管理体制。为此,北京市将整合市级部门掌握的协管员队伍建设经费,统一打包下拨给各区,由各区统一组织协管员的招录和培训,并下沉街道社区统筹管理使用考核,市、区两级原则上不再保留协管员队伍。


推进社区减负增效,提升社区治理能力

《意见》提出完善社区治理体系,以社区服务站为平台,推进多元协同联动,更好地发挥物业、市政公用等服务企业、驻社区单位和各类社会组织的作用。针对社区承担的职责过多问题,《意见》提出修订社区职责清单,落实社区工作事项发文市、区联审制度,从源头上减少不合理的下派社区事项,取消对社区的“一票否决”事项。


培育社区社会组织,加大政策支持力度

为加快社区社会组织发展,《意见》提出,以街道社区服务中心为依托,建立社会组织服务中心,加快培育生活服务类、公益慈善类、居民互助类及针对特定群体的社区社会组织。街道在公益创投、承接项目、活动场地费用减免、人员培训等方面给予支持,鼓励社会组织对接群众需求提供相关服务。


完善协商联动机制,增强社会动员能力

为调动多方力量开展社区建设,《意见》提出:发挥社区党员、团员青年、居民代表、楼门院长、退休干部在基层治理中的积极作用;深化“门前三包”责任制,提升单位、个人参与城市管理、维护城市环境的自觉性;建立社区月协商制度,推进议事协商常态化、机制化,推动单位内部生活服务类设施向社区开放;完善人民调解、司法调解、行政调解、多元纠纷调解服务体系,实现“小事不出社区、大事不出街道”。


推进条块整合,构建“X”型治理结构


在现行城市管理体制下,街道承担了大量行政职责,需要快速响应群众诉求,应对辖区内党的建设、公共服务、公共安全、城市管理、社会治理的各类事项和问题。但是,街道属地的行政执法、审批、监督等权力却掌握在区职能部门手中。不仅如此,编制资源配置、干部选拔任用、公共财政保障等也都向区职能部门倾斜,致使街道工作面临激励不够、动力不强、能力不足等严峻挑战。


北京市第三次街道工作会议聚焦城市基层治理问题,致力于通过深化街道管理体制改革,推动重心下移、权力下放、力量下沉,尽可能地把行政资源、服务、管理下放到街道,形成到一线解决问题的工作导向,实现责权统一、上下联动,切实发挥街道在城市基层治理中的枢纽作用。通过推进向街道赋权,提升街道的统筹协调能力,有利于更好地动员各方力量,促使各部门、各单位采取合作行动,更好地化解基层的矛盾和问题。


提升街道辖区范围内的整体治理能力,城市基层治理有必要进一步推进条块整合,构建一种“X”型治理结构:街道处于中心位置,其向下对接各个社区,向上对接多个职能部门。街道通过热线电话、居民参与、网格员、社区专员发现问题,感知社区居民需求,快速予以响应。对于街道职责范围内能直接办理的事项,实行即接即办;街道不能直接办理的,由街道根据职责清单统筹调度相关部门办理。对于部门未能及时办理的事项,街道通过启动“吹哨”机制,通过区级平台进行统筹,促使职能部门前来“报到”,提升问题解决率。


总之,在市场经济体制下,城市基层治理有必要推进“双重赋权”。一方面,要推进政府向街道赋权。通过向街道下放部分行政权力,整合基层行政审批和公共服务职责,加强街道综合服务平台建设,实行“一站式服务”“一站式办理”。组建街道层面的综合执法机构,进一步夯实街道这一基础管理平台,提升街道对区职能部门的统筹协调能力,提高面向社区的基本公共服务保障水平。另一方面,要推进政府向社会赋权。更好地发挥企业、社会组织和社区居民的作用,构建多层次的协商平台,发展协商民主的制度安排,保障利益相关者的参与权利。激发社会力量参与社区建设的能力和活力,形成共建共治共享格局,促使多元主体在对话中协调立场,在沟通中增进公共利益,提升社区居民的参与感、获得感和满足感。