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祁凡骅:多样化考核:锻造贯彻落实的执行链

2019.07.26

来源:《人民论坛》2019年6月

祁凡骅|中国人民大学公共管理学院教授


管理领域有句格言:没有评价就没有管理。干部考核是指党委(党组)及其组织(人事)部门按照干部管理权限,对党政领导班子和领导干部的政治素质、履职能力、工作成效、作风表现等所进行的了解、核实和评价,以此作为加强领导班子和领导干部队伍建设的重要依据。现代干部考核体系需要打破传统思维,与时俱进,平衡管控与创新,形塑执行力,培育创新力,为国家治理现代化提供坚强有力的人力资源保障。2019年4月22日,中共中央办公厅印发了《党政领导干部考核工作条例》,明确干部考核主要包括平时考核、年度考核、专项考核、任期考核四种方式,形成执行驱动链,为各项治理目标的实现提供坚实的制度和体系保障。


多样化考核构建执行的时间链


执行是一个动态过程。时间序列反映的是时间维度上的变化过程。不同时间序列节点要对应不同考核方式。平时考核是日常管理、经常性考核,体现执行过程的实情,发现问题及时纠偏,作出成绩随时激励。反馈越及时,其执行效果越突出。干部第一季度所表现出的优秀行为,假如等到年终再去认可奖励,其效果将大打折扣。同样,干部在平时工作中出现的差错行为,假如不及时纠偏反馈,等到年度考核再去算总账,其改变行为的内在驱动力也相应弱化。


习近平总书记强调,“考察识别干部,功夫要下在平时,并注意重大关头、关键时刻”。年度考核是在每年年末或者次年年初所展开的年度性考核,旨在评价领导干部整个年度的工作执行状况。大量的工作都是以年度为周期展开的,因此,年度周期考核是干部管理的重要环节。年度考核结果常常与薪酬、奖金、职级相关,是对领导干部的阶段性鞭策。


专项考核是针对战略性任务执行情况所进行的考核,时间上更加灵活,依据任务进度节点而安排。时间上可以是几个月、半年,也可以是一年以上。比如对扶贫专项任务的考核,时间上依据各地情况灵活安排考核时间。一定程度上讲,专项考核打破了固定周期考核惯例,使考核工作更加灵活。


任期考核是依据领导干部任期所作出的考核安排。党政领导干部的任期通常为5年。任期届满,组织部门对其整个任期内的工作进行考核评价。四种考核方式中,任期考核时间间隔最长,平时考核时间间隔最短,专项考核时间间隔最灵活,年终考核时间间隔最为固定。四种时间间隔整合在一起,形成了贯彻执行的时间链,贯穿整个执行流程。动态考核激励、动态驱动执行。


多样化考核形塑执行的价值链


考核评价不是撒胡椒面,面面俱到。不了解考核真谛的领导者,常常会罗列出一长串的考核事项,有的多达上百项,囊括了日常工作中的大小事务,甚至包括着装和办公室卫生。这类面面俱到的考核初衷是想全面提升各项工作,结果却是分散了干部的聚焦点,消解了考核的影响力。考核应当优先关注最有价值的事项,聚焦于单位、部门工作的价值链。价值链的概念来自企业管理,公共部门的价值追求与企业有所区分,公共部门应当关注公共利益,聚焦民众的获得感。公共利益体现在每个具体单位、每个部门的具体工作中。中央各项方针政策的落实、阶段性中心任务的执行、部门核心职能的履行是公共利益的核心体现。考核体系的目标是保障价值目标的达成,这就需要不同的考核方式来跟进目标、计划、任务的执行情况。


平时考核跟踪日常执行流程,记录执行状况,分析成绩与偏差,辅导改进执行,平时考核是达成长期目标的基础;年终考核盘点整个年度执行情况,总结经验教训,规划下个年度工作;专项考核评价专项任务执行情况,其时间周期并不固定,结合专项任务的规划灵活安排;任期考核结合领导干部的任期节点展开,全面评价领导干部任职期间的执行力。平时、年终、专项、任期四种考核组成了执行跟进的评价链,跟踪核心价值任务在不同时间节点的执行进展。系统考核确保系统执行。


多样化考核构筑执行的数据链


数据治理是未来的必然趋势。“互联网+”政务服务将迈入高速的数据时代,公共政策将转变为以数据为基础的政策模式,政策决策的科学程度大幅度提升。大数据一方面提升了政府的宏观管理能力,使政府的宏观决策更为准确;另一方面,大数据为治理的精细化提供了技术支撑。考核作为执行的推动工具、内部管理的制度安排,也将逐步告别纸质表格时代。


未来的考核将是以事实为基础的考核,而事实的落脚点是视频。视频是记录事实的最佳方式,为事实还原和追踪提供了场景信息。所以,大数据时代的平时考核主要是查看执行的视频记录,通过场景信息,发现成功和差错的真实原因,提出行之有效的改进措施。年终考核则是侧重对一年来的执行数据进行统计分析,挖掘成功执行的数据规律、因果关系,为下一年度执行计划的制定提供数据基础。专项考核关注的是专项工作、急难险重任务、重大突发事件处理过程中的整体数据,通过数据判断干部任务完成的好坏、担当精神的强弱。任期考核则对领导班子和个人整个任期内核心工作的数据进行综合判断和考量,通过数据的横向和纵向比较,合理认定任期工作的优良中差。同时,组织部门依据任期内的行为数据辨识领导干部的强项与弱项,为干部能力开发提供针对性的内容,为干部的流动提供有效的指导。任期的数据信息将为领导班子的组建提供更为坚实、可靠的信息。


大数据的优势之一是通过数据集成,避免管理信息的碎片化,实现规模和整体效应。所以,不同考核方式的数据化不单单使广大干部从繁琐的表格中解放出来,使考核变得更为轻松,同时也会使考核更加客观公正,使整个干部管理更为智能。政府数据的开放共享,不仅促进政府自身考核、评价、监督的治理转型,而且将推动整个社会治理现代化的进程。


多样化考核培育执行的创新链


考核不是为了将组织管死,而是为了使组织更具活力。处理好考核管控的“度”是管理的艺术所在。特别是当前,国际国内政治经济形势复杂多变,对广大领导干部的管理能力提出了前所未有的挑战。领导干部需要敢于担当、敢于执行、敢于创新。政府部门需要引入企业创新管理理念,打破传统的管制考核思维。


首先,考核体系须宽容尝试性失败。创新是尝试新的做法、尝试新的路径。我们无法做到只要创新,不要失败。因此,干部考核的标准必须增加弹性,接纳新生事物,为敢于改革、勇于创新的干部撑腰。其次,考核需要改变传统的满负荷工作思维,给干部自由的空间。给干部留出“放飞自我”的时间实际上是给他们留出创新思考、创新尝试的空间。最后,考核需要加入创新指标,构建创新驱动体系。干部考核中增加创新项目和指标,类似于考试中增加附加题。考核不单评价常规任务执行情况如何,还要看工作中的改进与创新怎样。创新指标就是指挥棒,鼓励各级组织开展创新项目,为具有创新思维的干部提供认可与嘉奖的机会,使创新成为一种风尚。有了创新考核指标就有了管理创新,有了管理创新就有了集聚效应,有了集聚效应也就有了激情、活力、竞争力。