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澳大利亚国立大学Andrew Podger教授来我院讲座

2019.11.13

2019年11月4日下午,我院求是讲座第130期在崇德西楼916会议室举行。本期讲座主讲人为澳大利亚国立大学人文与社会科学学院公共政策荣誉教授安德鲁٠斯图亚特٠波杰(Andrew Stuart Podger)教授。他结合自己曾经担任澳大利亚政府高级政务官的经历和研究兴趣,就澳大利亚公共服务管理近年来面临的新挑战和新现象,从公务员角色与能力的角度进行了学术分享。讲座由我院马亮教授主持,我院助理教授魏文池等近20名院内外师生参加了本次讲座。


政治与行政的关系一直是西方公共行政发展中无法回避的话题,这一关系直接映射于公共服务管理中政务官和事务官的关系。Podger教授以专业公务员的概念为切入点,介绍了澳大利亚联邦政府及其公务员制度的概况和历史演变。紧接着他简要评述了澳大利亚公共服务委员会的独立评估报告,以及澳大利亚公共行政路径的变迁。最后,他总结了既往实践的教训,展望了未来专业公务员面临的新要求和新挑战,并对中国面临的相似境况进行了探讨。

【专业公务员概念的缘起】

Podger教授首先介绍了公共行政中政治与行政分离的历史,指出专业公务员源起于英国1854年通过的《诺斯科特杜威廉报告》(Northcote Trevelyan Report)。该报告针对政府机构中基于个人关系的任免导致的裙带主义和懈怠盛行的现象,建议建立基于绩效的专业公务员聘任和晋升制度,从而实现政府机构中专业公务员与政治领导的隐性分离。

此后,1886年伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)的《行政学研究》则更直接地主张将政治与行政分离。他主张政治领导由民主决定,而行政则是确保专业能力从而非政治性地执行民选政府的政策。Podger教授进一步指出,虽然西方国家对政治与行政分离在确保政府行政能够充分反映民意和保证行政的公平有效方面具有较大共识,但是在政治与行政分离的具体制度安排方面存在差异。相对来说,英国等威斯敏斯特国家比美国等总统制国家更加忠实地执行政治与行政的分离,不同国家确保行政执行民选政府政策的方式也不同,并且会随着时间发生变化。

在政治与行政分离的基础上,Podger教授认为专业公务员的价值规范已经被逐渐阐明,一般包括:公正公平,平等地对待每一个人,无党派或与任何党派或利益没有持续的效忠关系,忠于任何执政政府,执行其政策并对其审议保密,业绩问责,服务承诺,忠诚等。这些价值规范彰显了公务员制度的独立性和专业性,而澳大利亚高等法院最近的判决已明确表明公务员制度已经成为保障宪政的关键要素。

【澳大利亚政府及其公务员制度的概况

Podger教授阐述了澳大利亚的基本政府架构及其演变过程,指出成立于1901年的澳大利亚政府是英国议会民主制和美国联邦制的混合体,兼具这两种不同制度安排的特征。比如,议会民主制下的下议院多数党组成行政班子,以及美国联邦制下的联邦政府权力的有限规定。但是Podger教授认为澳大利亚联邦政府在长期的演变中,也呈现出了一定的变化:首先,联邦政府权力稳步增强,这与20世纪30年代开始加强的征税权和联邦高等法院的裁决权的增强不无关系;其次,越来越完善的实现各州服务均等化的体制安排,从20世纪30年代起主要通过无条件转移支付的方式,确保每个州都有平等的税收收入,每个州的人口享受大致平等的服务;最后,通过附条件转移支付的方式,尤其是在20世纪70年代以后联邦政府增加了与地方政府之间的责任共担,例如在卫生、教育、住房、基础设施、环境等领域形成了复杂的合作和协调机制。

此外,Podger教授介绍了澳大利亚联邦政府的公务员制度概况。澳大利亚联邦政府、每个州和领地都有自己的公务员制度,整个国家的公务员规模约为200万人(澳大利亚人口约为2500万),受英国《诺斯科特杜威廉报告》的影响,澳大利亚公务员制度采取了实行专业绩效导向以及与政治领导相分离的制度安排。其中一些非核心的公共服务部门对公务员具有无党派和专业性的要求,例如医院、学校、大学和警察。此外,公营企业的从业人员也是在商业原则的基础上从事经营活动,并服从于竞争法规。

【澳大利亚公共服务委员会的独立评估

Podger教授对澳大利亚公共服务委员会独立评估报告进行了介绍和评价,该报告于2018年5月4日由澳大利亚总理公布,内容仅涉及国家层面的核心公务员。报告的目的是为了确保未来几十年内澳大利亚公共服务委员会的“目标契合”,并审视该机构的能力、文化和运行模式。该报告的评审小组由私营部门人员、学术界人士和一名前政府公务员组成,重点聚焦于技术及其可能带来的消极作用。此外还涉及到诸如澳大利亚公共服务委员会的组织架构和法规适用性,如何监测评估其公共服务绩效,如何确保纳税人资金的透明且有效使用等问题。Podger教授将这一评估报告与1976年澳大利亚政府皇家管理委员会的报告进行比较,以说明二者强调的内容和维度有所不同。

【澳大利亚公共行政路径的变迁

Podger教授认为,澳大利亚议会民主制和联邦制的制度安排基本保持稳定,政府的行政改革是渐进式的。每一次的政府换届基本秉持了先前政府行政进路的重要要素,因此重大进展的出现基本上是长时间后的结果。从20世纪80年代以前,20世纪80年代到90年代之间,再到21世纪至今,澳大利亚政府的公共行政路径经历了从传统的韦伯式威斯敏斯特行政,到新公共管理,再到新公共治理的转变。Podger教授分别展示了这三个不同时期澳大利亚政府在组织结构、目标设置、结果导向还是规则导向、集权与分权、评价标准(效率还是效果)、问责机制等维度上的不同,并阐释了不同路径的理论来源,如公共选择理论和整体政府理论。

为了阐述三种不同路径对政府的影响,Podger教授还对澳大利亚公共部门雇员数在澳大利亚就业总人数中的占比、澳大利亚就业增长指数、公共部门和雇员总数进行了纵向比较。数据表明澳大利亚公务员人数总体上呈下降趋势;在按类别和性别划分的澳大利亚公共服务委员会员工比例的比较中,大部分部门女性雇员人数已经超过男性。

最后,Podger教授对澳大利亚公共服务改革的经验教训进行了总结概括,并分析了未来可能出现的要求和挑战。他总结道,未来公共行政范式仍然不明朗,需要继续从过去的范式中汲取养分。在提问环节,与会师生分别就政务官与事务官的关系、大数据对政府的影响、网络在公共服务供给中的作用以及澳大利亚地方政府结构差异等问题进行了提问和交流。马亮教授向Podger教授赠送了学院制作的讲座纪念牌,以及中国人民大学国际学术大师证书。


来源:中国人民大学公共管理学院公众号