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日本人事院官员吉田耕三分享日本公务员制度概要

2019.12.13

2019年12月5日下午,我院求是讲座第145期在明德国际楼307教室举行。本期讲座主讲人为日本人事院人事官吉田耕三(Yoshida Kozo)先生。他围绕日本国家公务员的人事管理制度,分别从日本公务员制度的发展历史、官吏任用原则、官职的分类和任务、各级行政人员构成比以及日本国家公务员人事管理的改革动向等方面进行介绍。讲座由我院马亮教授主持,人社部事业单位人事管理司一级巡视员白瑞、中国人事科学研究院党委副书记柏良泽、北京大学政府管理学院教授白智立等校内外多位嘉宾以及院内外师生约40人参加本次讲座。日本人事院给予局给予第一课长箕浦正人陪同访问。


|日本人事管理的起源与发展历史|

首先,他介绍了日本人事管理的起源与发展历史。时间追溯到1889年,在明治宪法的制定背景下,日本引入了德国普鲁士州官员制度,这是日本公务员终身雇佣制的起源。日本的终身雇佣制也影响了工厂行业,由于工厂内工人的流动性过强,导致工厂缺乏专业技术类人才,工作效率低下。在这种状况下,在工厂领域也建立了终身雇佣制,通过减少工人流动性的方式增强工人的专业技术能力。

很快,这种终身雇佣制被铁道行业、学校、民间企业借鉴。同时,由于日本民间非常重视培养内部人才班底,因而在企业与政府中都成立了论资排辈式的升职系统。在这两种制度的共同作用下,员工的长期收入得到保障,人员流动性减少,创造出了团队合作的高效率和对团体的忠诚,奠定了日本发展的根基。

|日本公务员制度的发展进程|

接着,吉田先生从改革前后两个阶段介绍了日本公务员制度的发展进程。在日本公务员制度改革之前,官员任用原则上通过文官考试(文官高等考试与文官普通考试)录用。在昭和时期,政治势力开始进入官僚系统。政治家本应该是中立的,但是由于政治分肥,政治换任往往会带来事务官的大量换任,甚至出现了制度滥用。比如,“待命休职”制度被政党势力利用,在选举后使得异党势力“待命”,即没有工作但未被开除的状态。这种政党竞争使得公务员体制非常混乱,对政治和经济造成了负面影响。吉田先生认为,官僚和政治一旦“粘”在一起,就会导致腐败的发生。


在第二次世界大战结束后,日本的公务员制度在美国的影响下进行了全面改革。首先,公务员的主权者由天皇变为国民,要求官僚制度的民主化。“改革之前是天皇管理的公务员,改革之后是全体国民的服务人员”。秉承“民主”和“服务”两大宗旨,日本成立了当前科学化的人事管理制度。在公务员招录方面,建立了民主化的招聘制度,以保证公民无论在体制内还是体制外,都可以进入公务员体系。在公务员管理方面,通过导入职务等级制度,推动人事行政科学发展,设置政治中立的人事院(美国人事管理制度)作为推动机关。人事院在行政上属于内阁,但实际不受内阁的管理。通过对公务员身份保障和政治行为的限制,实现他们的政治中立。

|日本职务级别制度|

吉田先生对日本的职务级别制度进行了详细介绍,他说这是日本公务员制度中非常重要的内容。国家公务员法规定,要实现以官职为中心的人事管理制度。这一制度的前提在于职务级别制度,需要根据官职相似性、同一性进行细分,将其作为任用、薪资的共同基础结构。但是,职务级别制度遭到了许多公务员的拒绝。首先,由于单位全员合力工作的集体办公体制,个人工作职责不明分,难以对职务进行分类。其次,公务员群体担心其资历很高但工资却较低的情况出现。在这种情况下,职务级别制度被很多人拒绝,没有固定下来。日本公务员当前根据职务和职责决定薪资发放与工作任用。通过薪资法规定的薪资表中将职务分类,按各等级标准职务,导入了与职务等级相应的职务薪资制度。在该薪资制度下实行薪资升级(任用升职)。官员升职不仅根据工作年数,而且由于职位数量限制,也取决于工作能力。如果很多年没有升职,则之后晋升的希望会很渺茫。

|日本公务员官职分类与等级|

之后,吉田先生介绍了日本公务员的官职分类与等级。日本的官员职务分为特别职务、指定职务与行政职务。特别职务包含大臣、副大臣和大臣政务官,由选举产生,不适用于薪资法。指定职务包含事务次长、局长、次长三级,薪资参照指定职务薪资表发放。行政职务薪资分为十级,按照科长、室长、股长、主任、主管人员依次递减。


|日本行政职务人员组成比|

值得关注的是日本的行政职务人员组成比。不同于其他国家常见的“金字塔型”结构,日本的行政人员组成呈现“椭圆”结构。职务级别为3级和4级的股长占比最多,而非级别最低的1级和2级管理人员占比最多。这是由于日本的行政改革导致的。由于需要限制行政人员数量增加,故在1级和2级公务员辞职或调动后,不重新招聘新的公务员,使得1级和2级公务员数量“自然减少”。但与此同时,日本招聘了一些临时人员补充1级和2级员工,这些越来越多的兼职人员也产生了一定的社会问题。


|日本社会对国家公务员人事管理的批判与改革的动向|

讲座最后,吉田先生就日本社会对国家公务员人事管理的批判与改革的动向进行了分享。日本民间对于公务员制度的批判有三点。首先,民众对当前不同录用考试的现象非常不满,认为这和战前的高官一样,是一种非民主的特权行为。日本有多种不同的公务员考试,初中级公务员需要参加初中等级的考试,高级公务员需要参加高级公务员考试。虽然如此,但本质上参加考试的人已经是当前职位的候选人了。只要有机会参加考试就意味着已经获得了相关资格,这样就使得考试沦为形式,成为一种变相的入口选拔机制。

其次,民众对于按照年度升职管理的制度较为不满,认为这是一种“论资排辈”而非能力优先的制度。第三是日本公务员的再就职管理。日本存在一种频繁的现象,民间称为“天降”,即行政官僚退休后成为民间企业的领导。虽然法律规定国家公务员退休两年内,不能在民间企业就职,但是人事部对这种行为是默许的,而民众对这种行为非常反感。针对这样的批判,国家修改公务员法,规定禁止通过录用考试和录用年度进行人事管理,也禁止再就业现象的出现。即使这样,相关的现象依旧屡禁不止。

  

吉田先生从多个方面对日本公务员制度的发展历史、现状与改革动态进行介绍,使得日本的公务员管理制度立体地展现在与会者眼前。他的分享引起了与会师生的浓厚兴趣,同学们从日本公务员的官员流动、文化背景、非正式员工、国会议员的特殊性等多角度提出问题,吉田先生进行了详细的解答。日本是一个非常重视“吏道”的国家,公务员不仅是一种职业,更是国民榜样与文化传承的纽带,这是非常值得我们学习的。讲座最后,吉田先生同马亮教授及部分嘉宾合影留念。