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李文钊:重构以人民为中心的疫情防控治理界面体系

2020.01.27

来源:凤凰评论2020年1月27日,略有修改


李文钊|中国人民大学公共管理学院教授


2020年注定会在中国发展史和国家治理史中留下深深的印记,它也将成为人类数千年来应对疫情的重要组成部分。2019年12月,湖北武汉出现新型冠状病毒感染肺炎疫情,随后全面扩散,目前已经升级为最高级别的突发公共卫生事件。截至2020年1月26日24时,国家卫生健康委员会收到30个省(区、市)累计报告确诊病例2744例,现有重症病例461例,累计死亡病例80例,累计治愈出院51例,现有疑似病例5794例。

与古人相比,我们现代人会更幸运一些,因为更好的医疗和更精准的防控,使得疫情的传染率和死亡率会下降。尽管如此,面对疫情时,人类还是显得那么脆弱。即便有2003年的SARS防控经验和教训,中国面临新型冠状病毒感染肺炎疫情时,仍然是一场新的考试,更是一场惊心动魄的战斗。在与疫情战斗中,没有谁能够置身事外,我们真正能够体会到命运共同体的深刻含义。

疫情防控纳入国家议程

从疫情发现到纳入最高决策议程,历时近50天。作为疫情中心的武汉人民,承受了难以想象的煎熬和压力。2019年12月8日,武汉市民就诊,发现不明肺炎病症。2020年1月9日,中国卫生专家组确认是新型冠状病毒。随后,专家证实新型冠状病毒可以人传人。2020年1月23日,为了外防输出,内防扩散,武汉宣布“封城”。一个1000多万的大城市,一夜之间切断了与外界所有联系,成为孤岛。我想,这一天对于武汉市民而言是一定是刻骨铭心和胆颤惊心,这在新中国历史上也是少有的。随后,湖北省的其他城市陆续“封城”,很多城市甚至切断了“村庄”与“村庄”之间的连接,形成一个个孤岛,老死不相往来,彻底恢复到原始生活状态。

值得可喜的是,2020年1月25日,中共中央政治局常委会首次在大年初一召开会议,专门听取新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作汇报,对疫情防控特别是患者治疗工作进行再研究、再部署、再动员,并且决定成立应对疫情工作领导小组。这次会议的召开,不仅意味着疫情防控工作纳入最高领导者议程,更意味着国家应急管理体制的启动和运行。2020年1月27日,国务院总理中共中央政治局常委、国务院总理、中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组组长李克强来到武汉,考察指导疫情防控工作,看望慰问患者和奋战在一线的医护人员。

国家应急管理体制能否成功应对新型冠状病毒感染肺炎疫情,其关键在于是否能够该识别疫情防控的根本性问题和寻找与问题相匹配的解决方案,核心是重构以人民为中心的疫情防控治理界面体系。简而言之,国家应急管理体制需要根据疫情本身的特性建构之相适应的治理体制,实现疫情防控有效治理。

疫情防控的根本性问题

疫情作为一种传染病,其对人类的威胁受到其传染率和致死率两个方面的影响。要有效对疫情防控,就需要对疫情进行科学评估,以估计其传染来源、传播途径、影响人群和危害程度。这个方面的工作主要由公共卫生学家和病理学家来完成,他们拥有专业知识。而一旦将新型冠状病毒感染的肺炎疫情定位为一种传染率较高和有一定致死率风险的病毒时,对其防控就成为人类面临的重大挑战。当人类要对疫情进行防控时,这就涉及对疫情治理,这个方面的工作就需要治理主体来完成,他们拥有治理知识。因此,疫情的有效治理涉及专业知识和治理知识相配合,需要专业人士、官员、社会、公众的合作共治。

由于疫情自身较高的传染性,这使得疫情防控面临的根本性问题是治疗现有感染的人群和防止病毒扩散到新人群,其最终目的是病毒在人类身体中的消亡,它是0和1之间关系。这意味着,只要携带有疫情的人群没有得到有效治疗,这一病毒就可能会有传染性,疫情防控就没有取得胜利。因此,减少疫情的存量,避免疫情的增量,最终让所有人类远离该病毒,成为疫情防控的主要目标。由于现代社会是一个流动社会,再加上疫情导致的心理问题,这使得减少存量和避免增量这两个问题都变得困难。在古代社会,一个地方的疫情可能不会演变为全国性的疫情,这是由于交通不发达、人员流通有限等因素造成。而现代社会作为一个高度流动性社会,发达的交通进一步加大了流动性,这使得一个区域性的疫情控制不好不成为全国性疫情。2003年的SARS如此,2020年的新型冠状病毒感染肺炎疫情更是如此,它需要全国甚至全球采取集体行动。

重构疫情防控的治理界面体系

由于疫情的传染性和现代社会流动性的特点,这使得所有的公共卫生事件都是全国性公共卫生事件,甚至是全球性公共卫生事件。事在地方,要在中央,成为公共卫生事件最典型的特征。2020年1月25日,中央政治局常委会的召开,这意味着中国正在重构疫情防控的治理界面体系,寻找应对疫情的中国解决之道。随后,2020年1月26日,李克强主持召开中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组会议,对疫情防治工作进行了具体部署,正在形成适应中国特点、以人民为中心的疫情防控的治理界面体系。

这意味着,中国需要根据疫情的特点,来重新调整其治理体制和机制,使得疫情能够得到有效防控。根据前面提出的疫情防控的根本性问题,中国疫情防控需要同时在寻找疫情来源、避免疫情传播和治疗现有人群方面作出应对。一般而言,在找到有效疫苗之前,隔离已经受到感染的人群和避免新人群受到感染成为最常用的办法。这也使得,人类应对疫情似乎都面临着共同的挑战,也会采用相同的方法,只是时代和社会稍有差异。例如,清代伍连德对鼠疫的治理,对于现代社会仍然有启发意义。为了实现解决存量和避免增量的目标,中国政府目前采取了一系列最严格的措施。

从领导体制上看,中国建立了党中央统一领导和统一指挥的疫情防控治理界面体系,避免各个地方各自为政和以邻为壑。中央统一领导和统一指挥,有利于调配资源、管控流动性、集中攻关医学难题和协商各个地方行动。因此,中央在疫情防控中,一方面要调动地方的积极性,另一方面,要起到约束和纠偏作用,避免“零和博弈”。例如,各个地方的封城和封路,这涉及全国性公共物品供给,需要中央政府来统筹考虑。

从责任分配上看,中国进一步突出了属地责任,要求党政一把手负主要责任,充分调动各级政府和部门来推动问题解决,如北京市强调要落实属地责任、部门责任、单位责任和个人责任等“四个责任”来形成全社会共同防控体系。在责任方面,个人责任是非常重要的,每个人都能够承担自身责任,就会大大降低社会的交易成本。

从重点任务上看中国仍然将湖北省和武汉市作为防控工作的重点,并且中央派出指导组来推进湖北省和武汉市的防治工作,他们事关疫情防治的全局。从目前的数据看,所有其他省份的感染都与武汉存在密切联系,或者有武汉旅游史,或者有武汉居住史,或者与武汉相关人群接触。因此,在很大程度上看,武汉疫情得到控制和处理,中国在疫情防控方面就会取得决定性胜利。

从社会动员上看,中国要求各地实现联防联控,推动商品、市场、医护人员、社会、公民个人的协调与合作。疫情防控是一项系统工作,它涉及各方面力量配合,只有尽快协同解决,才能够使得社会恢复到正常秩序,减少经济社会运行成本和中国国际形象。从人类疫情防控史看,社会和群体的自主治理仍然是疫情防控的最重要机制和保障,它能够夯实疫情防控的“最后一公理”。

从医治病人上看,中国要求各地能够及时发现疫情患者,并且及时给予治疗,从而减少死亡率。对已经感染疫情的病人救治成为疫情防控的最根本性问题之一,对这些群体的救治既能够减少传播范围,又能够增加人们对于疫情防控的信心。事实上,被感染的人群,只有两种结果,一种是治愈,另一种是死亡。

从信息发布上看,中国要求疫情信息的及时发布,让民众拥有知情权。阿玛蒂亚•森的研究表明,信息公开能够减少饥荒。同样,信息公开也能够减少疫情。信息公开在刚开始时能够可能带来一定的恐慌,但是人类很快会根据信息来调整自身的行为,做出有利于自身的决策。

应该说,中央政府推行的这些措施,正在恢复人们对于疫情防控的信心。我们相信,随着更多的资源向湖北省和武汉市聚集,以及其他各地的严防死守,疫情的存量问题得以解决,增量会减少,中国在疫情防控中一定会取得胜利。

政府要带头在疫情防控中体现人性的关怀

在按照这些措施实施之外,中国还可以在疫情防控方面有一些改进的空间。

首当其冲的仍然是信息的发布和民众的风险沟通,疫情防控最终需要个体来承担其自身和社会责任,而越是信息透明和公开,越是能够获得民众的理解、认可和配合,这既可以增加和提升政府的信任度,又可以节省社会交易成本。

县城和农村疫情防控应该成为下一阶段工作的重点,这主要是由于返乡人群的特点决定的。很多县城和农村的劳动力到武汉工作和打工,他们有可能成为疫情潜在的风险,而一旦疫情在县城和农村扩散,由于这些地方医疗资源的薄弱,会带来新的难题,从而使得疫情防控功亏一篑。

此外,还需要避免对湖北人或武汉人的“歧视”,在疫情防控中体现人性的关怀,让人生的光辉而不是阴暗在疫情防控中展现,如如何对在外旅游的武汉人妥善安置等,这些都需要考虑。在这方面,地方政府尤其是要避免对湖北人或武汉人的“歧视”。事实上,“歧视”最终会让每一个人来买单,这次“歧视”这个地方的人,下次有可能“歧视”另外地方的人。只有从人性出发,才能够在疫情防控中真正体现“大爱”,人类也能够因为“大爱“而战胜疫情。

最后,还需要考虑如何尽快恢复到正常的秩序。一个国家,可以在一段时间内停止生产、生活和工作,但是不可能长期处于一种不工作状态,这些都需要提前进行谋划。很多地方都采取了极端措施,如交通阻隔、公共交通停运等,这些都是一些临时性措施,不可能具有长期性,需要考虑从一种临时秩序恢复到正常秩序的路径。