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李文钊:疫情防控应该遵循的十项原则

2020.02.18

来源:澎湃新闻网2020年2月18日


李文钊|中国人民大学公共管理学院教授

疫情就是命令,防控就是责任。始于2019年12月湖北省武汉市的新冠肺炎疫情,已经成为全球性公共卫生事件,正在对中国经济社会产生广泛而深远的影响。疫情防控成为最高层决策议程中的核心事项,也成为各级决策者所面临的主要挑战。

面对突发的疫情,中国各级地方政府再次开启了“政策实验”和“政策竞争”,各种“硬核”政策、举措和手段相继上演。疫情防控成为地方治理体系和治理能力的大考,如何寻找与风险相匹配的政策手段,成为治理难题。

有些地方政府在这次大考中脱颖而出,治理能力和水平似乎可以作为疫情防控的检验指标。越是地方治理能力和水平比较高的地方,越是能够根据情景采取灵活性和多样性的策略,更能够切实保护民众的生命安全和身体健康。

在经过慌乱的应对和政策试验之后,除了湖北省和武汉市之外,各级政府都需要考虑下一步的防控政策选择。在没有找到解药和疫苗,以及疫情可能全球扩散的情况之下,我们需要思考:一个社会如何在一种紧急状态之下运行?这种紧急状态的社会是一种疫情防控和生产生活恢复并行不悖的情景,社会面临着多目标和多任务的平衡。一方面,疫情防控还是最主要的任务,要将疫情降低到最低限度,通过时间换空间,为紧急状态的社会向正常状态的社会过渡争取机会。另一方面,恢复生产生活也将成为最重要的任务,要在保证疫情防控安全性的前提之下,让社会最大程度复工,为正常状态的社会运行积累力量。

在这样非常复杂的情势之下,我们应该采取什么样的防控措施?这是一个典型的政策分析议题,给定问题和目标,求解解决方案。作为一名公共政策研究者,可能并不能够提供马上切实可行的措施,但是可以针对解决方案的设计中,提出一些应该遵循的原则。这些原则既可以作为设计政策的“启示法”和“指引”,又可以作为方案科学性的检验判断。

01

反事实框架、政策干预与设计原则

所有的疫情防控都可以看作是一种政策干预,它是人类通过集体行动阻碍、隔离疫情传播的手段和方法。从政策分析的理论看,人们会对政策问题有不同看法,对实现政策问题的解决方案有不同看法,政策问题空间和解决方案空间的认知差异,使得政策选择呈现“五花八门”的特征。

当然,人类也是理性的动物,总是希望用最小的代价实现最大收益。因此,不同地区疫情防控水平差异,也是政策竞争的结果。政策竞争不仅在常态社会中会发挥作用,也会在应急社会中产生影响。究其原因,只要我们给予不同决策单元自主性权力时,就存在选择空间和可能性。

对于政策分析的方法,有很多理论模型。当前,经济学者从事政策分析时,主要是从反事实框架(Counterfactual framework)或潜在结果模型(potential outcome framework)出发,来讨论政策选择问题,评估政策效应。

所谓反事实框架,它类似于一种思想实验,需要估计如果没有政策干预会发生什么的结果?如果采取不同类型的政策干预,会发生什么的结果?在政策没有发生时,它是对政策预测的一种推断。在政策已经发生的时候,它是对政策评估的一种推断。严格的反事实框架,需要同时观察接受干预或不接受干预时的社会状态,但是现实中不可能观察到两种同样的社会状态。于是,对于经济学者而言,进行政策分析最根本性的问题是寻找反事实。

反事实框架提供了一种思考政策选择的方法,它成为政策分析的理论基础。在人们观察到足够多的政策实践时,人们就可以总结一些经验来设计科学的政策。由于不同地区面临着不同的防控情景,这使得防控政策没有“万能药”,必须针对多样性情景寻找多样性的解决方案。尽管如此,我们仍然可以通过各地实践的观察,结合理论研究,为各地设计自身的防控政策提出一些设计原则。在此,我们提出10项设计原则,供政策选择者参考。

02

坚持科学、依法和人性防控的原则

党中央、国务院在研究疫情防控时,提出了按照“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的要求进行防控。随后,在中央全面依法治国委员会第三次会议中,党中央提出:“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,从立法、执法、司法、守法各环节发力,全面提高依法防控、依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障。”根据这些要求,我们认为疫情防控首先要遵循的三项原则是:科学化、法治化和人性化。

原则1:坚持科学化防控,强调防控要讲究理性和专业主义,让专业的人员和知识在防控中发挥更大作用。疫情防控科学是由公共卫生科学、流行病科学、治理科学、心理科学等多种科学组成,要让防控政策有科学性,就需要发挥多科学的作用。例如小区层面的消毒通道就不要建立了,应该重点把工作放在贯彻和落实本地小区管理的工作中,做好“最后一公里”防控。各个地方可以根据实际尽快成立公共卫生决策咨询委员会,让防控建立在坚实的科学基础之上。

原则2:坚持法治化防控,强调防控要按照法律规则和精神来进行,使得防控有法可依、有法必依、违法必究。防控政策一定要贯彻国家法律和法规,如《传染病防治法》《突发事件应对法》,以及本地的规章制度,使得整个疫情防控在法治限度来运行。上级政府也需要进行法律审查,对于一些不符合国家法律精神的措施要进行“依法审查”,如有一些地方的高速公路不允许车主下车,一些小区不允许租户或者医护工作者返回,这些都需要及时纠正。

原则3:坚持人性化防控,强调防控要体现对人民生命和身体健康的真正关怀,从关心人和将心比心出发,做好各项防控工作。防控既要讲科学和法治,也要讲情感和温度,要在防控中体现人类的大爱,避免以邻为壑。例如,一家三口打麻将被处理,男主人遭连扇耳光,这些既违法,又没有体现人性关怀。疫情防控应该激发人类的利他主义,真正实现“同舟共济”,而不是自私自利。

03

坚持信息公开、因地制宜和全场景防控的原则

任何防控政策的制定,都是基于一定的信息,在一定的情景之下,结合具体场景而展开。这使得防控政策需要考虑信息、情景和场景等因素,实现三者的有机融合。信息是防控政策的依据,情景是防控政策发挥作用的时间和空间基础,场景是防控政策的作用对象。在这里,场景既可以个人,也可以是单位,还可以是公共空间,没有场景,防控政策是没有载体和对象。为此,防控政策需要坚持信息公开、因地制宜和全场景防控的原则。

原则4:坚持信息公开,强调第一时间将权威、可靠、真实的信息传递给社会,调动全社会的智慧来进行防控。只有疫情信息全面、充分、真实地向社会传递,才能够让社会更好地理解各种政策的出发点,让个人更好地采取防护措施,减少政策遵从的交易成本。更多信息,也方便社会参与政策制定,为政策出台更科学化的政策提供建议。越是信息公开透明,防控政策的可信度和有效性越强,因为政策本身是建立在信息基础之下,信息成为检验政策的重要标准。

原则5:坚持因地制宜,强调各个地方需要根据自身疫情实际情况采取成比例的防控措施,并且需要根据情势对防控措施进行动态调整。因地制宜首先意味着分类管理,需要区分疫情重点防控地区和一般地区。对于重点防控地区,要采取更严格的措施来管控,实现外防输出,内防扩散,避免疫情蔓延。如湖北省和武汉市、浙江省温州市等地。对于一般地区,要采取严格防控的同时,需要做好正常生产生活保障,努力向正常社会过渡。当然,对于疫情不严重的地区,也不能够掉以轻心,要做好基础性工作。

原则6:坚持全场景防控,强调需要根据人们生产、生活、移动等不同场景,设计全场景的有针对性防控措施。越是接近战时防控的措施,其场景越少,所需要的防控措施也少,但是对社会运行造成的影响越大。越是接近正常社会的防控措施,其场景越多,所需要的防控措施也越多,但是越有利于恢复社会的正常运行。无论是决策者采取哪种策略,全场景的防控原则都可以帮助减少防控的短板和漏洞,有利于防控的精细化。例如,一个大连的日本企业复工,就针对工厂的场景制定了非常详细的防控措施。因此,场景是一个多尺度的概念。

04

坚持个人、社区和合作防控的原则

无论是在正常社会状态,还是在应急社会状态之下,都不可能只依靠政府来运行社会状态。整个社会的运行,仍然需要发挥市场机制、社会机制和个人机制的作用。行政机制、市场机制、社会机制等多种机制的有效协调运行,才能够帮助人类克服难关,重新回到正常的社会状态。为此,我们认为,疫情防控需要坚持个人责任、社区主体和合作防控的原则。

原则7:坚持个人责任的防控,强调个人是防控出发点和落脚点,让个人在防控中承担主体责任。个人在防控中至少可以发挥如下几方面作用:

一是个人要做好自身的防护,做好防护就是为社会作出贡献;

二是个人要避免给社会造成负外部性,如果存在疫情感染的风险,要及时救治,不能成为移动的传染源;

三是个人要为社会作出正面贡献,在力所能及的情况下为疫情防控提供支持;

四是个人要成为政府疫情防控政策的遵循者,减少政策执行的交易成本。

原则8:坚持社区防控,强调社区作为防控的最后一公里,要避免社区感染,切断疫情传播的社区通道。当一个社会的整体运行受到限制时,各种压力和活动就会集中到基层,社区是基层治理的空间和载体。

农村社会是一个熟人社会,其防控相对容易,只要没有输入性病例的情况之下,其防控可以有效展开。而城市社会是一个陌生人社会,其社区防控难度更大。目前很多地方,都实现社区封闭管理,就是认识到社区防控的重要性。目前,社区防控的重要性受到各方重视,2020年2月16日湖北省发布的防控公告中,提出了最严格的社区管控措施。

原则9:坚持合作防控,强调发挥市场、社会组织、志愿机制、自主治理等多样性组织力量,实现政府与社会合作疫情防控。我们可以看到,即便在武汉这样疫情严重的地方,快递小哥搞定金银潭医护难题,实现了医护人员的接送、用餐等问题解决,快递小哥汪勇指出,“我没有任何资源,但一呼百应”,这背后正是市场机制、社会机制和志愿机制等支撑。

政府在正常社会运行中,其职能和权力是有限的,在紧急社会或应急社会中,其职能和权力同样是有限的。例如,有一个公务员在接受采访时指出,他本以为政府获得口罩等医疗资源很容易,结果最后还是通过社会资本而非行政权力来获得这些资源。当前,我们在利用市场力量和社会力量的防控中,仍然存在广阔的空间。

05

坚持防控与复工协调的原则

一个社会可以在短时间内将所有精力和资源集中到疫情防控中,只实现单任务运作。但是长期而言,不可能实现单任务运行,一定是多目标和多任务的运行。在疫情防控中,当疫情需要持续半年甚至更长时间时,我们就需要思考紧急状态之下社会运行的新规则。而在紧密状态之下,就需要实现防控与复工的协同发展。

原则10:坚持防控和复工协调,就是强调疫情防控和恢复生产“两手抓”和“两手硬”,要在疫情不严重地区,逐步恢复生产和生活,实现两者协同发展,最终战胜疫情。从前面的全场景防控原则看,防控和复工相协调,实际上是防控场域的扩大,从维持最低生活状态下的防控措施,到增加恢复生产的防控措施。要实现防控和复工相协调原则,其根本还是要分别在生活场景、生产场景、以及生活场景与生产场景相连接的场景之间做好防控工作。在防控和复工协调发展中,整个社会仍然要探索“最低限度接触”的原则,即要将交往和接触降低到最低水平,从而将风险减少到最低程度。

要恢复生产,除了做好防护之外,还需要给予中小企业更多的政策支持,以帮助他们渡过难关。这就涉及财税政策、社保政策、金融政策、扶持政策等一系列政策组合,当前很多部门和地方开始出台针对不同主体的政策菜单,为企业恢复生产创造条件。