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刘一弘:应急管理制度:结构、运行和保障

2020.04.22

作者:刘一弘


刘一弘|中国人民大学公共管理学院讲师

来源:《中国行政管理》2020年第3期

【摘要】应急管理制度是在应急管理实践中逐渐形成和丰富的。制度化又可以保障应急管理成功实践的稳定性、规范性和合法性。从制度功能和制度变迁的视角来看,制度是以主体为中心、协同为原则的多层结构,至少涵盖结构、过程、环境三个层次。据此,应急管理制度可细分为结构性制度、运行性制度和赋能性制度。中国应急管理制度实践在结构、运行和保障上既有显著进展,也存在明显不足,部分功能失灵与有效协作不足并存。中国应急管理制度建设应在大力推动结构性制度变革的基础上,完善运行性制度,通过赋能性制度使各项制度协同运行和发展。同时,应急管理制度需要与国家根本制度和基本制度相协同。

【关键词】应急管理;制度形态;制度实践;协同性
应急管理制度化是影响应急管理能力的核心要素。[1]党和政府在一次又一次重大突发事件应对过程中,积累了诸多实践经验。这些实践经验逐步以制度化型态固定下来,形成了以“一案三制”为代表的中国特色的应急管理制度。

2020年初的新型冠状疫情暴露出中国应急管理制度的短板和不足。习近平总书记在2月3日召开的第二次中央政治局常委会会议指出,这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考,我们一定要总结经验、吸取教训。2月14日,习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调,要放眼长远,总结经验、吸取教训,针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。应急管理制度的优化和完善再次成为国家治理体系和能力建设中重大且急迫的需求。

目前,应急管理制度在国家治理体系中的重要性与应急管理制度供给尚不匹配。要弥合这一“鸿沟”,需要从理论上厘清应急管理制度的内涵。应急管理治理体系和能力现代化应以应急管理制度为基础;同时需强调系统性,跳出应急管理制度的范畴,结合党和国家根本制度和基本制度建设协同推进。本文尝试回答应急管理制度建设中的三个基础问题:中国应急管理制度的内部结构是什么?其运行环节有哪些?保障条件如何满足?

一、中国应急管理制度的分析框架

在社会科学领域,制度一直是理论研究的中心问题。[2]自19世纪中期以来,制度研究已经形成了一系列概念框架和研究传统,并在20世纪20年代之前长期主导社会科学研究。[3]在20世纪70年代,制度研究的重要价值被重新发现。特别是,从20世纪50年代开始,学者们开始将制度与组织的结构和行为联系起来,形成了新制度主义流派。[4]制度是国家运行的基本架构,具体表现在“秩序”与“规则”[5]。哈耶克认为,当事人在遵循共同规则的基础上决策和行动,以克服知识有限性和环境约束性,进而产生以人类合作为基础的扩展秩序。[6]中国学者对制度变迁过程的研究相对较多。在中文的语境(或中国情境)中,研究往往聚焦于“经济体制”“政治体制”和“社会体制”改革。目前我国行政管理制度研究通常在不经意间将“国家”等同于“政府”,将“国家制度”等同于“政治制度”或“政府体制”[7]。

按照十九届四中全会的精神,国家制度可以分为根本制度、基本制度、重要制度,应急管理制度属于重要制度,隶属于行政管理制度,是政府实现公共安全职能的保障。重要制度是国家根本制度和基本制度的具体支撑,强调环境适应性,在本质上是将抽象的国家根本制度转化为能够有效运作的政府管理制度的过程。就此而言,应急管理制度既体现其所嵌入的上位制度的结构性因素,也在应急管理实践中发挥基础性、规范性、持续性和权威性作用。习近平总书记将应急管理制度定位为防范和化解重大风险的基本保证之一。[8]

制度研究常把实践中的制度划分为静态结构和动态运行两种形态。但在中国长期的制度实践中,一些制度无法归入这两种形态。他们区别于结构和运行,为结构和运行提供能量和能力。这些制度都具有保障性、维护性、服务性功能。三种形态的分类解决了制度确立的三个基本问题:应急权力如何分配?应急权力如何运作?及其权力运作如何保持制度形态的持续性?本文认为:应急管理制度应以主体为核心,涵盖结构性制度、运行性制度以及赋能性制度(见图一)。


应急管理面对的是“棘手问题”(wicked problems),即无法通过简单分割成彼此孤立的任务来处理的复杂任务。[9]在应急管理中,面向常态的层级结构需要转换成面向任务的网络结构。[10]因此,应急管理制度除具有行政管理制度和国家制度所具有的一般特征外,还需要体现应急管理特点。在应急状态下,对集体绩效的追求要求组织之间通过信息的搜集、分享与交换,彼此调整,达成协同行动。[11]因此,协同性是应急管理制度设计的基本原则和工具性目标。如图一所示,应急管理制度协同性既包括结构性、运行性和赋能性制度的内部协同,也涉及其与上位制度的协同。强调制度协同性旨在解决应急管理实践中应急主体权责不匹配、过程不协调、合作不适应的问题。

(一)结构性制度
行政管理结构性制度体现了基于公共需求的均衡制度安排。政治权力中心以强制的方式将特定的目标和任务通过职能形式赋予组织。组织所有其他

要素都由职能派生而来。组织的行政权力一经创立出来,便具有形式合法性,其主要职责、内设机构和人员编制随即落地。行政管理结构性制度变迁首先是行政职能发生质的变化,进而行政权力配置发生转变,最终行政机构发生调整。

在应急管理中,结构性制度是政府根据公共安全需求进行的职能安排,体现为机构设置及其职能配置。应急管理的职能配置是应急管理活动的起点。应急机构设置是否到位?应急职能定位是否准确?对这问题的回答决定应急管理部门能否正确行使权力、履行责任、发挥功能。因此,在应急管理中,结构性制度的协同性包括横向的系统之间、纵向层级之间的职能协同,以及其与常态管理制度协同。

(二)运行性制度

在科层制下,要使静态的权力与职责配置有效运转起来,需要结构内部动态性机制的带动。运行性制度是在制度结构共识下,对行政职能和权力如何运行有效的规范。具体来说,运行性制度中重在内部管理和外部衔接的流程,以人、物、财和信息的流动为基础,体现应急管理权力和职能的动态运行。

就此而言,应急管理可界定为信息收集、分析、传递和利用的管理过程。[12]应急管理运行性制度可围绕信息(知识)展开并贯穿全过程。只有信息准确、流动顺畅,应急管理的各种结构要素才能发挥功能。运行性制度的协同性不仅要在空间维度上确保纵向信息流、横向信息流和内外信息流的交换与共享,也要在时间维度上保障信息流的记忆与存储,服务于应急管理全过程。第一,横向信息流支持风险预警。组织内和组织间的信息有效流动有助于风险识别与化解,将安全隐患消灭在萌芽状态。[13]第二,纵向信息流支持应急决策。关键应急信息影响决策者的风险感知与行动,助其把握最佳决策时机。第三,横向信息流是组织间基于应急情景协同共享的基础,促进组织之间的相互信任。第四,在政府工作必须干得好,而且必须让公众相信它干得好的社会环境中,内外信息流支持应急沟通。第五,历时信息流为应急学习提供基础。重大突发事件是系统缺陷的集中体现,为避免悲剧重演,既要通过调查制度保障信息得到及时收集,也要通过知识社区使信息历时扩散。

(三)赋能性制度

赋能性制度保障结构性制度有效发挥职能、运行性制度运行顺畅,具有与结构性制度和运行性制度相似的制度形态。赋能性制度可以分成两类:其一,以具有灵活性的政策形式保持结构和运行的活力,解决结构性和运行性制度适应性不足的问题;其二,以具有稳定性的法制形式保持结构和运行的持续性和保障结构性和运行性制度的权威性。

政策赋能。制度之所以具有根本性、全局性、长期性、稳定性,是因为制度通常涉及原则性、框架性、普遍性内容,但其灵活性、细则化、特殊性不足,不适应高度的不确定性。无论结构设置如何合理、过程设计如何完备,应急失灵都有可能发生。因此,应急管理需要发展调适能力。在这方面,政策因其灵活性而具有调整适应的能力。应急结束后,一些有效的政策又可能被吸收成为制度。

法制赋能。制度的权威有赖于法制的保障与标准的引领,其背后是国家强制力。通过立法,制度体现其权威性、规范性和稳定性。法制让应急管理“有章可循”并持续有效运行。无论是应急状态,还是长期建设,应急管理都需要在法治轨道上运行。因此,急需构建系统完备、科学规范、运行有效的应急管理法律体系。

二、中国应急管理制度实践

(一)结构性制度进展与不足

中国应急管理结构性制度的总体特点是:在部门分类管理的基础上,持续推进以跨灾种、跨层级、跨阶段和跨区域为核心的综合化。在这方面,已有两次大的变革:第一次是综合防灾减灾制度的形成,是响应联合国“国际减轻自然灾害十年”活动的成果,逐步形成以民政部为主管部门、国务院各部门密切配合的综合防灾减灾的制度结构。[14]第二次发生在2003年之后,建立了以“一案三制”为核心的综合应急管理体系。2007年《突发事件应对法》给予政府及有关部门在突发公共事件中“一揽子授权”。在突发公共事件中,政府“统一领导”职能“缺位”的问题基本得到解决。在充分利用现有行政管理机构资源的情况下,应急办及议事协调机构、联席会议制度发挥“综合协调”作用。由民政部、水利部、地震局等牵头管理的自然灾害,由国家安全监管总局等牵头管理的事故灾难,由卫生部牵头管理突发公共卫生事件,由公安部牵头负责社会安全事件,“分类管理”格局得以确立。

2012以后,应急管理制度的结构性重塑和创新再一次启动。2014年,“总体国家安全观”统领应急管理工作。《国家安全法》要求建立集中统一、高效权威的国家安全领导制度,各级党委书记要成为应急管理第一责任人。新组建的应急管理部整合了分散于多个部门的13项职能,被寄予厚望。2018年,中办、国办印发《应急管理部职能配置、内设机构和人员编制规定》,明确应急管理部负责“贯彻落实党中央关于应急工作的方针政策和决策部署,在履行职责过程中坚持和加强党对应急工作的集中统一领导”。尽管如此,在部门权威和行政级别不变的情况下,让新组建的应急管理部负责统一指挥和统筹协调,难以实现。应急管理部门的三大职能定位未能得到充分展现。[15]

此外,“分类管理”和“属地管理为主”之间的不协同导致应急管理权力结构“条块分割”。早在2003年,中国疾控中心实现了垂直管理,但在实际运作中,其对地方政府并无约束力。[16]《传染病防治法》授权的国家卫生行政部门与《突发事件应对法》授权的地方政府作为应急管理主体产生结构性制度的不协同。

(二)运行性制度进展与不足

1989年,中国国际减灾十年委员会成立,开始在综合中发挥协调作用。在此之前,由于缺乏强有力的协调机构,综合减灾大多流于程序,难有实质性的举措。自减灾委成立以来,以民政部门为主的灾害管理跨部门议事协调制度逐渐理顺。中国自然灾害灾情统计体系和国家、省、市、县四级灾情信息上报系统支持了灾情信息快报、核报等工作制度。1990年,民政部下发《民政部关于加强灾情信息工作的通知》,建立灾情信息报告制度。例如,凡发生特大灾情,省、自治区、直辖市及省级民政厅(局),要在24小时内用电话、电传或电报上报民政部。从灾害发生之日起,一天一报,或一天几报,灾情稳定后还要做综合报告。从1993年起,民政部着手建立全国性的灾情管理信息系统。例如,这一年联合国家统计局颁布了灾情统计制度。1994年,减灾委建立自然灾害综合信息系统。2002年,“民政部国家减灾中心”成立,整合、协调各专业部门的减灾信息工作。[17]自此以后,自然灾害领域内的以信息为中心的运行性制度基本健全

在公共卫生领域,2003年“非典”事件凸显了信息流动中的严重问题,成为最重大的教训之一。应急信息制度复制常规行政信息制度,逐级管理、对上负责、共享性低,信息出现延迟,信息瞒报、缓报、漏报等情况多有发生。[18]为此,《突发事件应对法》对信息收集、处理、流通和共享进行规定。

在支持风险预警方面,2008年,《政府信息公开条例》实施,“以公开为原则,以不公开为例外”,信息公开成为常态。2013年,《传染病防治法》修订,要求建立传染病疫情信息发布制度,为防疫类信息公开提供了制度保障。尽管如此,信息发布的主体、责任、时限、标准仍较模糊,传统“内紧外松”式的信息处理方式仍然制约着预警能力的提升。

在支持应急决策方面,2004年,国家传染病与突发公共卫生网络直报系统投入运行,实现横向到边、纵向到底的疫情监测报告。2006年,国务院办公厅印发《关于加强和改进突发公共事件信息报告工作意见等文件的通知》,要求及时报告突发事件相关信息。2007年,国务院办公厅再次印发《关于突发公共事件信息报告情况通报办法(试行)的通知》,细化要求。实践中,由于结构性制度中“分类管理”和“属地管理为主”之间的不协同,信息流动会出现梗阻,不能及时支持应急决策。

在支持部门协作方面,2005年以来,政府应急办作为枢纽机构通过应急值守和信息报送,保障应急信息上下传达、左右互通。截至2013年底,由主办部门牵头协商且与应急管理相关的部际联席会议制度共有20多个。[19]在2009年“甲流”事件后,基于多次疫情防控的经验,国务院建立了联防联控机制,加强信息互通。2012年以来,中央国家安全委员会作为国家安全和公共安全领域最高层次的决策和议事协调机构,可以调动党、政、军及全社会的力量共同应对危害国家安全的重大和特别重大事件。2015年,《国家安全法》要求健全统一归口管理的情报信息制度。

在支持应急沟通方面,2004年,国务院通过《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》。同年底,以国务院新闻办、各部委和省级人民政府为核心的新闻发言人制度基本建立。其中,62个国务院部门建立新闻发布制度,设立新闻发言人,共有75位发言人;23个省、区、市制订了新闻发布制度,20个省、区、市设立省级政府新闻发言人。[20]此后,新闻发言人制度及其新闻发布会形式成为政府在突发事件中公开应急信息、回应社会关切、安抚公众情绪的主要渠道。多数新闻发布会有主要领导出席,专家参与,努力克服不愿说、不敢说的问题。

历时性信息流通促进应急学习。中国应急管理制度的发展得益于多次重大突发事件中的经验、教训累积而成,例如1988年上海甲肝事件与随后出台的传染病防治政策、1998年洪水灾害与随后出台的林业生态政策。《突发事件应对法》《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《铁路交通事故调查处理规则》《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》《突发环境事件调查处理办法》等相关法律法规规章,对开展突发事件调查都作了规定;然而,事故调查重官员问责、责任模糊、独立性和透明性低下等问题仍然存在,信息得不到有效总结和反馈。[21]

除此之外,应急管理学术共同体的成长,[22]促进了应急学习,发挥了知识扩散的作用。2006年底,国务院应急管理专家组成立,各级政府也相应建立应急专家咨询制度。这一制度促进了应急学习的科学性和规范性。尽管如此,在总体上,应急学习制度是“间断式”的,依赖短期动员。在重大突发事件发生后的短时间内,制度变革可以通过政治压力来推动。但随着紧急性降低,政府和和民众注意力转移,制度容易出现“空转”,有形而无实。同时,针对重大突发事件组建的临时机构,通常随着事件的结束而解散,经验没有及时总结、吸纳和扩散。

(三)赋能性制度进展与不足

赋能性制度支持结构性制度和运行性制度的灵活和权威,保障应急管理制度体系的平稳发展。在政策层面,中国初步建成了“纵向到底、横向到边”的应急预案体系,通过应急预案对结构性制度和运行性制度进行细化。根据2006年颁布的《国家突发公共卫生事件应急预案》:1月25日,中央成立应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组;1月27日,总理亲赴武汉考察指导疫情防控工作;截至1月29日,我国内地31个省区市均已启动突发公共卫生事件一级响应。然而,《国家突发公共卫生事件应急预案》十余年未修订,其适应性弱化,提供的指导非常有限。

在中国特色的制度发展中,许多制度创新起初都以政策形式“探路”,最终演化为正式制度。例如,汶川地震之后,以《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》为代表的一系列灾后重建政策发挥了重要作用。此次疫情中,16省份以“一省包一市”的形式复制“汶川地震”的对口支援,也以政策形态出现。在两次重要关口,“对口支援”都作出巨大贡献,有可能演化为正式制度。各地方政府根据实际情况分别出台税收优惠/财政扶持政策、一些地方政府之间缔结的区域互助协议也都是此例。

新中国成立70年来,应急管理制度演进的总体方向是从政治动员到依法行政。20世纪80年代后期,国家相继以立法的形式保障综合减灾以制度化形式持续推进。1998年,国务院颁布《减灾规划(1998-2010年)》。《水土保持法》《防震减灾法》《消防法》《防洪法》的出台,不断填补灾害领域的立法空白。2003年以后,以《突发公共卫生事件应急条例》为起点、《突发事件应对法》为引领的应急管理综合性立法取得进展。2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,将应急管理纳入依法行政领域。2008年汶川地震后,国务院发布《汶川地震灾后恢复重建条例》,体现了国家运用法治力量推进应急管理制度化的努力。2015年,《国家安全法》也为应急管理工作提供了目标和标准。[23]在此次疫情应对中,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调依法科学防控,将依法应急上升到新的高度。

然而,《突发事件应对法》对处置各类突发事件的规定是基于共性的,而具体领域的应急法律制度需要在决策和处置阶段具有一定弹性和模糊性,以解决应急情景高度不确定性问题,[24]二者之间需要再平衡。例如,如何在事件早期就及时将“原因不明的传染病”列入《传染病防治法》法定传染病进行管理,这是亟待解决的法律难点之一。

三、中国应急管理制度发展的路径

制度发展是一个适应性学习的过程,要有持续自我更新的能力。再回到前面的研究问题,可以清晰的看到中国应急管理制度的基本框架、历史发展和中国特色。首先,结构性制度、运行性制度,以及从实践中发展起来的赋能性制度,共同构成了中国应急管理制度的基本形态。其次,中国应急管理制度在应对一次又一次的重大突发事件中渐进发展,呈现出“间断式”制度发展特点。这一过程是制度历史继承和突发事件驱动共同作用的结果。

基于中国应急管理制度实践的分析显示,制度“补短板、堵漏洞、强弱项”是一项系统工作,既涉及应急管理制度的结构、运行和赋能,更需要考虑上位制度的结构、运行和赋能。在应急管理制度内部,结构是基础,运行是动力,赋能是保障。例如,“统一领导、综合协调”的应急管理结构性制度得不到保障,联防联控机制就难以落实,信息流通会出现梗阻。预案和法律也无法有效执行。同时,已经暴露的诸多问题仅靠完善应急管理制度并不能解决。例如,专业领域(如院校、医院、科研单位等)干部选拔、权责匹配等问题,有赖于组织人事制度的变革,信息流通问题则需要从制度文化上进行反思。

首先,在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,通过全面深化改革完善结构性应急管理制度是治本之策。

综合化改革仍然是基本方向。反复的实践表明,应急管理需要由更高一级的权威来统一领导、指挥和行动。2003年,国务院副总理牵头成立国务院防治非典指挥部,为战胜非典起到了关键性作用。2008年汶川地震发生后,国务院成立抗震救灾总指挥部,由国务院总理任总指挥,国务院副总理任副总指挥,有关部门、军队、武警部队和地方党委、政府主要负责人参加,负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作,取得了抗震救灾的伟大胜利。此次新冠疫情应对,习近平总书记亲自部署、亲自指挥,李克强总理任中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组组长,孙春兰副总理作为中央指导组组长亲赴武汉,代表中央靠前指挥,临时设置的高级别指挥机构再次成为应急管理的中心,对控制疫情起到了决定性作用。

结构性制度改革的方向必须体现党的领导制度作为国家根本制度的原则。“党的领导”在应急管理领域的具体表现是“统一领导”,形成强大的执行力,短时间内进行高效的社会动员,集中力量办急事。[25]在国家层面,构建权威高效的重大突发事件的常设领导机构,强调制度中权力主体的核心作用。应急管理的目标是公共安全,而公共安全是国家安全的重要组成部分。因此,应急管理也应服务于国家安全。《国家安全法》规定:“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调……。”作为“中央国家安全领导机构”的国家安全委员会既是党的机构,也是国家的机构,可作为应急管理的最高领导机构。

在统一领导基础上,应急管理部门可在应急协调、沟通、物资、救援上发挥应急专业的优势(卫生管理部门和公安部门的主要职责并非应急管理),继承原应急办的综合协调作用,承担应急管理部门对自然灾害和事故灾难这两大类突发事件的统筹管理职责以及对公共卫生事件、社会安全事件等其他突发事件的协同应对职责。

要打通常态管理结构性制度与应急管理结构性制度之间的关系,配合行政性放权,创新政府应急职能。对内,依据“分级管理”原则,让地方政府具有“统一领导、分类管理和综合协调”能力,按照属地原则“重心下移”,配套行政资源。对外,升级共建共治共享社会治理格局,政府继续鼓励社会人才、资金、技术、工具在应急管理中充分发挥作用。例如,在此次疫情应对中,现代物流系统在物资配送中发挥了重要作用,这一经验需要扩散。

其次,运行性制度以保障信息流畅通为目标,服务应急管理全过程。第一,相对固定的领导机构能覆盖前期风险防控、中期响应和后期学习,使信息得到有效反馈。在这方面,国家安全委员会可以成为应急协调的最高领导机构。[26]第二,推进信息流通标准化、数据化、专业化。具体措施包括:以管理工程思维细化文件内容;运用流程图表、数据表格、办法清单、一页纸汇报等手段简化信息流通方式。

除此之外,较为薄弱的环节是应急学习制度。经历此次疫情,国家需要做好下一个十年或更长时期的重大风险的预判和应急准备。第一,建立以学习为导向的调查制度,使每一次重大突发事件的教训经验得到及时汇总分析。第二,完善应急管理专家参与制度,使教训经验得到广泛、深度扩散,提升社会学习的效果。第三,利用制度长期“均衡”演进过程中的关键节点,开启“机会之窗”。积极利用重大突发事件增加政治权力中心对于应急管理的注意力配置与相关议题的识别,[27]实现应急管理制度跨越式发展。此次疫情推动社会公众对公共卫生应急、动物保护、科研评价等相关制度议题进行广泛讨论和深度反思,通过社会学习完成对信息的获取和理解,改善制度变革的社会环境。同时,国家机构和政府部门也主动回应、调查、反思和行动,共创制度变革的政治契机。疫情还未结束,相关国家机构已经展开应急学习。例如,十三届全国人大常委会第十六次会议已经审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。

最后,赋能性制度建设是加强应急管理制度建设和能力建设的切入点。

制度通常呈现出“均衡”发展的状态:结构性制度建设涉及到方方面面,只能渐进推进;运行性制度依附于结构性制度而发挥作用,需要“亦步亦趋”。第一,法制赋能。完善以《突发事件应对法》为基础的应急管理法律体系,推动《应急管理法》《自然灾害防治法》《安全生产法》《野生动物保护法》《动物防疫法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规的制定或修订,形成涵盖综合性基本法律、综合性部门法律和专门法律的应急法律体系。第二,政策赋能。建构系统性应急管理公共政策,改进国家根本制度、基本制度与应急管理结构性制度、运行性制度的对接,建立政策传导机制,将综合制度改革的能量向中间层级直至基层传递。继续发挥应急预案的赋能作用,细化应急策略。建立应急管理政策储备体系,为深化应急管理制度改革提供智力支持。

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