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杨宏山:构建高效的突发公共卫生事件预警机制

2020.05.26

来源:人民论坛网 2020年5月25

杨宏山|中国人民大学公共管理学院教授

【摘要】新冠肺炎疫情防控展现了中国之治在应急动员、组织指挥方面的突出能力,但也暴露出了我国突发传染病预警机制存在的短板。疫情过后,要认真检视突发疫情风险研判、预警决策、信息发布存在的问题,推进权力下放,完善突发事件预警机制,促使地方政府强化风险意识,提升突发疫情预警的效率。

【关键词】公共卫生  预警机制  风险管理    

这次新冠肺炎疫情暴发后,在党中央的统一领导下,疫情防控工作实行统一指挥、统一协调,在全国范围内迅速调集医务人员和医疗物资,对湖北省尤其是武汉市的疫情防控提供有力支援。面对重大突发公共卫生事件,此次疫情防控展现了中国之治在应急动员、组织指挥、决策部署方面的突出能力,凸显了举国体制对重大疫情应急管理、重大危机综合应对的有效性。但同时,这次疫情应对也暴露出了我国在突发传染病预警方面存在的问题。为此,可聚焦相关制度短板,进一步完善突发公共卫生事件的预警机制。

突发疫情预警的三个阶段

随着风险社会的来临,提升突发事件应急管理能力已成为国家治理的迫切需求。2003年“非典”疫情结束后,我国开始推进突发事件应急管理体系建设,致力于构建分级预警制度。然而,在新冠肺炎疫情的考验面前,原因不明传染病的预警机制再次暴露出脆弱性。因此,提升突发疫情的风险管理能力,要针对现实问题,补齐突发疫情预警机制的短板和漏洞,有针对性地推进公共卫生体系建设。突发疫情风险预警可分为以下三个阶段。

一是突发疫情的风险认知。出现原因不明的疫情后,需要依靠各类医院和医疗机构,提供分散的疫情信息,通过专门的信息报送系统,向上级单位报告疫情信息,汇集形成实时数据,反映疫情的发病情况、症状特征等,进而针对具体疫情进行流行病学调查,对相关病例进行搜集、比较、分析和评估,充分研判疫情的风险状况。突发疫情的风险认知需要运用监测技术手段,获取疫情传播的关键证据,这个过程具有很强的专业性,需要坚持专业化原则。

二是突发疫情的风险研判。通过网络监测获取疫情信息后,接下来需要判断突发疫情的风险,包括直接危机、关联危机和潜在危机。风险研判既依赖于对疫情进行监测和分析获得的事实信息,也要考虑具体情境下疫情发展的基本趋势。对于突发传染病来讲,风险研判需要建立整合性议事平台,邀请不同领域专家参加,形成集体审议机制,发挥同行评议的作用,实现不同主体的知识协同,避免由于个人因素导致误判。基于疫情监测获取的信息,专家组经过集体讨论,对突发疫情及风险作出综合性判断,为政府决策提出建议或方案。

三是风险预警的信息发布。传染病是威胁人类生命健康的流行病,如果不能得到有效控制,将会在人群中广泛传播。应对原因不明的突发疫情,需要根据专家对风险的判断,由政府综合考虑多元目标诉求,确定是否发布风险预警。如果突发疫情的监测、分析、风险判断主要由专家承担的话,那么,突发疫情的信息发布则可坚持政府主导,根据疫情风险的强度及影响范围,建立分级预警机制。对于重大突发疫情,由中央政府发布预警信息,区域性、中低度风险的疫情由地方政府作出决定。

新冠肺炎疫情预警带给我们的反思

与“非典”时期相比,当今社会的一个新变化是人口的流动性显著增强。随着城市化和市场化的不断发展,人口高度流动已成为中国社会的一个显著特征。出现传染性很强、原因不明的疫情时,如果不能快速发现并报告,不能在第一时间向社会发出预警,病毒就会随着人员流动快速传播,导致疫情大流行。在这次新冠肺炎疫情预警中,以下五个问题值得深思。

一是突发疫情风险认知的信息传播问题。人类发展史是与病毒斗争的历史,病毒在不断变异,人类社会也一直面临新病毒及其带来的未知风险。对专业性很强的问题,可坚持尊重专家、尊重不同意见和观点的原则,让有效信息充分扩散。面对争议性看法,相关部门可考虑信息发布者、传播者的主观动机,只要信息基本属实,主观上并无恶意,客观上未造成严重危害,可秉持包容态度。

二是突发疫情风险研判中的知识运用问题。从动态过程看,知识运用可分解为任务分析、信息搜寻、知识获取、知识理解、知识应用五个环节。疫情调查需要兼顾官方渠道和其他途径,除了官方渠道提供的疫情报告和监测数据外,也要收集其他途径获取的疫情信息。在流行病学调查中,专家组如果公布联系方式,为知情者反映情况提供便利,通过整合不同渠道获取的信息,有助于提升风险研判的准确性,并为制定防控措施提供更可靠的依据。

三是突发疫情预警的决策机制问题。现代社会的分工高度细化,对于专业性很强的决策领域,需要充分发挥专家的专业支撑作用。疫情防控属于高度专业化的风险决策,需要更好地发挥专家的技术优势,由专家基于科学知识和证据提出合理的防控方案,决策者从备选方案中进行择优。对于有争议性的风险研判,可在决策中引入听证机制,注重听取不同声音,由政府作出最终决定。卫生行政管理也要坚持专业化原则,选拔任用具备专业背景或业务经验的人。

四是突发疫情预警的地方责任问题。我国《传染病防治法》规定,疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时,应当遵循疫情报告属地管理原则,按照国务院规定的或者国务院国家卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。在现行传染病防控制度下,地方政府上报疫情的同时,如果能在医疗系统内部启动应急响应,支持医院采取防护措施,则可降低医护人员感染的风险。

五是突发疫情预警的央地关系问题。我国现行《传染病防治法》规定,传染病分为甲类、乙类和丙类,实行分类管理。该法明确列举了三类传染病包括的具体病种。其中,甲类传染病由国务院卫生行政部门报经国务院批准后予以公布、实施,乙类和丙类传染病由省级政府根据疫情发生和流行趋势的预测,发出疫情预警。该法规定发现突发原因不明的传染病时,依据属地管理原则,按照规定的程序和时限上报疫情,对于需要采取甲类传染病进行防控的,要报经国务院批准后予以公布实施。该法并未明确赋予地方政府对突发原因不明传染病的预警权。出现疫情后,为免于行政问责,地方政府倾向于层层上报,等待中央作出指示再行动。根据《突发公共卫生事件应急条例》,发现原因不明的群体性疾病后,省级政府应及时向国家卫健委报告,国家卫健委应尽快组织力量制定技术标准、规范和控制措施。在此过程中,疫情上报、流行病学调查、疫情监测、专家分析、疫情报告、行政审批都需要时间,任何一个环节出现误判,都会导致决策迟缓、疫情预警不及时。

构建高效的突发疫情预警机制

第一,在突发疫情的风险认知中,政府治理可尊重专家的话语权,对专业人士的风险预警持包容态度。突发疫情预防的第一原则是快速传播疫情信息,及时采取防护措施,信息传播得越快,社区、家庭和个人的防护措施就会越到位,这样就越有利于阻断疫情传播。如果出现虚假信息,专家、媒体和政府部门可及时跟进,公开真实的信息,减少公众的疑虑和恐慌。

第二,吸纳本地专家参与疫情调查,扩大公众参与途径,更好地利用地方性知识。突发疫情的风险研判既要运用一般性的科学知识,也要运用具体情境下的地方性知识和信息。出现突发疫情时,专家对病原体、传播渠道、传染性及毒性的认知有限。面对大量不确定因素,疫情调查需要收集各方面的信息,利用多方主体的知识,形成知识协同效应。在传染病调查中,既要依靠官方正式渠道获取信息,也要重视非正式渠道获取的信息。为此,一方面,需要完善疫情调查的专家组制度,在制度上作出明确规定,专家组可吸纳本地专家参与进来,充分发挥本地专家及其信息渠道的作用;另一方面,可向社会公布专家组的联系方式,方便一线医务人员反映疫情线索。对疫情风险的研判,需要基于真实数据和证据,建立集体审议机制,充分利用各方面的知识和信息,让专家基于理性讨论得出结论。

第三,健全突发疫情的预警决策机制,对于争议性较大的疫情可引入听证程序。在突发疫情的风险管理中,专家基于科研认知和专业素养进行风险研判,由政府决定是否预警。与个人预警不同,政府预警属于一种正式的组织行为,随之而来的是社会动员和应急处置。在疫情不明情况下,专家的意见可能有分歧。为此,可引入听证程序,听取不同专家的意见,再作正式决策。由于我国城市人口密度大,对于原因不明的疫情有必要强化风险意识,发现传染现象应及时预警,引导医疗机构、社区和家庭采取防护措施,避免疫情蔓延。

第四,完善高度集中的疫情预警机制,赋予省级政府卫生行政部门对原因不明疫情的预警权。现行传染病防治制度将突发原因不明疫情的公布权集中于中央政府,地方发现原因不明疫情后需上报国家疾病防控机构,疾病防控机构开展调研后,提交疫情报告,再由国家卫健委报经国务院批准后才能公布。遇到原因不明的传染病,医疗机构和疾病防控机构无权公布疫情,只能逐级上报,经授权后才能由省级政府卫生行政部门公布疫情信息。这种高度集中的预警决策模式,使得地方政府处于被动局面,容易错失疫情防控的宝贵时机。为此,可完善《传染病防治法》,进一步明确地方政府的属地管理责任,推进权力下放,健全疫情预警机制。在属地管理原则下,出现突发疫情后,疾病控制机构可在第一时间介入,通过流行病学调查进行疫情研判,省级政府卫生行政部门有权决定是否进行预警。对于传染性极强的突发疫情,如果错失疫情防控的黄金时段,当疫情蔓延,会造成巨大损失。及时启动应急响应,及时进行社会动员,有利于更好地落实“早发现、早报告、早预警、早隔离”的原则。

第五,构建突发疫情上报、预警迟滞的责任追究机制,强化地方政府及时预警、及时防控、消除风险的责任。从传染病的流行结果看,绝大多数疫情都发生在局部地区,只有极少数疫情会波及全国。突发疫情在暴发之初,其病原和传播渠道都不确定,需要在第一时间上报疫情,启动流行病学调查,根据疫情报告、监测资料,结合国际、国内疫情信息,对原因不明的疫情进行分析评估,对可能流行的传染病进行预警,向社会发出警示信息。为此,可赋予省级政府对疫情风险的预警权,同步构建责任追究制度,促使地方政府强化责任意识,及时进行风险预警。为强化地方政府对传染病疫情的预警责任,需要明确规定疫情预警的触发机制,当发现某种传染病或原因不明疫情的病例积累到一定数量后,地方政府将不再拥有自由裁量权,可立即公布预警信息。如果地方政府未能及时预警,造成疫情扩散,则要进行责任追究。这种责任追究制度将促使地方政府主动预警,而不是凡事逐级上报,等待上级指示才行动。推进疫情预警的责任制度建设,也需要明确规定地方政府卫生行政部门与疾病防控机构的职责分工,避免出现“推诿扯皮”的现象。

【参考文献】

①王萍、牟冬梅等:《基于传染病监测数据的危机探测研究》,《情报学报》,2019年第5期。

②祝江斌:《基于议题管理的重大突发公共卫生事件政府预警管理能力关键要素研究》,《马克思主义与现实》,2016年第4期。

③张梦中:《美国的危机管理系统及其在“非典”防范中的作用》,《中国行政管理》,2003年第7期。

④同心:《疫情防控是对我国治理体系和治理能力的一次大考》,《求是》,2020年第5期。