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王宏伟:应对“黑天鹅” 应急管理体系准备好了吗

2020.06.03

来源:瞭望 2020年第22期


王宏伟|中国人民大学公共管理学院 副教授

“这是一场由生物致灾因子引发的社会危机。”提到新冠肺炎疫情,中国人民大学国发院研究员、公共管理学院副教授王宏伟如此评价。这场新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的公共卫生突发事件,将各方目光再次引向应急管理体系。应急管理体系以“一案三制”为核心,即应急预案,应急管理体制、机制和法制。应急预案即依据什么方案行动。我国应急预案分为44级,包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案等。应急管理体制即谁来应急。目前我国的应急管理有三驾马车——应急管理部、公安部、国家卫健委。我国将突发事件划分为四类,自然灾害与事故灾难应对的主要职责归属应急管理部,社会安全事件的应对职责归属公安部,公共卫生事件的应对职责归属国家卫健委。其中,应急管理部被认为是“驾辕之马”。这个于2018年通过整合11个部门的13项职责和5个应急指挥协调机构组建的部门,打破了以往分部门应对突发事件的格局,使应急管理从分散管理走向综合管理。

应急运行机制即应急的手段、规则。应急管理部成立后,综合应急管理体系从强调全灾害管理走向重视全过程管理,从准备、预防、减缓、响应和恢复五个环节全面优化应急管理运行机制,显著提升了我国应急管理水平。

应急法律制度即应急行动的法律依据。目前我国已累计颁布70多部相关法律法规,其中起总体指导作用的是2007年施行的突发事件应对法。从此次疫情应对看,应急管理体系无疑发挥了巨大作用,但也暴露出“一案三制”均存短板。中共中央政治局常务委员会23日召开的会议强调,要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足,健全国家应急管理体系,提高处理急难险重任务能力。

思维:向后看?向前看?

新冠肺炎疫情之所以冲击如此之大,与时代变化有关。

王宏伟认为,我国正在从工业社会向后工业社会迈进,面对的公共安全风险也从常规突发事件为主,转为常规突发事件与非常规突发事件并存。相对而言,工业社会的风险演进过程较简单。可被预测,具有低度的复杂性与不确定性,主要生成常规突发事件。而后工业社会是开放的巨系统,往往产生系统性风险,具有高度危害性、复杂性、不可预测性的全新特点,可以轻易跨越地理与功能的界限,导致多种风险链条相互交织、叠加、耦合、互动,主要生成非常规突发事件。新冠肺炎疫情即是后者。

“‘黑天鹅’事件不断发生,颠覆人们的常规认知与应对能力,人类在工业社会形成的基于精确认知与预测的应急模式遭遇了空前的挑战。”王宏伟指出。

2019年1月召开的全国应急管理工作会议指出,我国应急能力总体上还不能适应严峻复杂的公共安全形势,还不适应新时代人民日益增长的安全需要。

“我国应急管理常规突发事件应对能力强,系统性危机应对能力弱;简单、确定、可预测风险应对能力强,复杂、不确定、不可预测风险应对能力弱;基于经验、可以单打独斗的一般性安全风险应对能力强,需要创新、必须统筹协调的重大安全风险应对能力弱。”在王宏伟看来,目前我国应急实践还停留在基于工业社会所形成的预测控制理念,已不适合应对非常规突发事件。

以应急预案为例。“预案制定的基础是对既有经验的总结。”王宏伟说,有了N个预案、设想了N种情况,下次突发事件却可能是N+1种的“黑天鹅”。“9·11”事件后,美国反思应对不力后得出结论:缺少想象力。

同时,一些预案机械化、形式化严重。《中华人民共和国传染病防治法》列举了甲、乙、丙三类已知传染病,以及相应的预案和触发机制。而此次新冠肺炎疫情只有被国家卫健委宣布为乙类传染病按甲类传染病管理,“对号入座”,才能采取接下来的一系列措施。

此外,“我们在应急准备中,没有把情况设想得足够糟。”王宏伟说,“预案基本按照常规应急步骤,中规中矩地制定执行,跟现实情况差距比较大。我们应该瞄准的是最差的情形。”

“对今天突发事件的新特点认知不清晰,一味强调细化应急预案,反倒会强化应急体系的纤维性,造成灵活性、适应性、响应性的进一步流失,进而影响了应急能力的提升。”王宏伟认为,“应急管理的思维要创新,从经验性转变为前瞻性思维。”

这意味着,需要大安全观和基于此的大应急体系。在国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任、研究员魏际刚看来,我国虽然已经提出以总体国家安全观指导应急管理,但在落地过程中,单一部门因为不具有其他领域的安全意识和信息,很难贯彻大安全观。“很多部门忙于具体日常事务,难有超脱思维去前瞻性、战略性考虑问题。需要体制机制的进一步完善。”

体制:独立团难打总体战

党的十九届四中全会《决定》提出,构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制,优化国家应急管理能力体系建设,提高防灾减灾救灾能力。

“这个体制尚未完全形成。”魏际刚坦言,由于应急机构设置分散、碎片化且级别不高,缺乏权威性,应急体系建设缺乏系统性、科学性。

目前,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件,分属应急管理部、国家卫健委、公安部三个同级部门管理。但即便是自然灾害与事故灾难的应对,应急管理部也未将全部职能整合其中,如海洋灾害、生物病虫害应对和核事故应对就分别被保留在海洋、农业、环境管理部门。

当中,不少部门在应急方面存在体制机制不完善或能力建设不足问题。一些部门甚至在实践中逐渐成为科研主导机构;一些部门则无论从职能配置上还是从行政资源、动员能力上,都难以起到中央指挥中枢和常设性应急管理综合协调部门的作用。

另一方面,重大公共风险的复合效应明显,非某个部门可以单独应对,且传播范围广,特别是公共卫生事件可能演变为全国性甚至全球性应急事件。

王宏伟指出,重大公共风险、非常规突发事件应急管理能力提升的关键,取决于应急协调,包括纵向和横向协调。纵向协调指不同层级的政府协调,横向协调主要包括同一层级政府部门之间的协调,政府、企业与社会组织的协调,以及军地协调。其中,横向协调的问题相对较大。应急管理部的成立,就是发展了以其为牵头组织的多主体协同网络,解决横向协调问题。

但受访专家指出,就新冠肺炎疫情来看,在新旧机制转型及职责交接的特殊阶段,不同层级组织部门间的合作协调体制、跨领域部门间的联动协同机制等内部体制机制问题还有待进一步完善。

魏际刚指出,此次疫情期间暴露出部门之间衔接不畅的情况。应急管理部、国家卫健委是同级别的政府部门,应急管理部的应急体制机制建设相对较好,具有跨部门调动资源的能力,但没有权限保障公共卫生突发事件。而国家卫健委、中国疾控中心的多数职能都与应急无关,且“不具有调度权和各种跨部门的资源”。

协同不畅的影响不仅体现在疫情发生时,而是应急管理全链条。王宏伟告诉记者,虽然各地均有应急预案,“但各级卫生部门的预案都是小规模的、常规性的。参与演练的部门,普遍局限于卫生系统内的单位,而非跨部门协调通信、交通、公安、应急等力量共同参与打‘总体战’。”

他认为,此次疫情防控出现的响应速度慢、平战转换机制不顺,也与此有关。“若是灾害超越上述部门应对能力,主管部门很难启动预案中的联防联控机制。这暴露出,我们没有常态化高效、权威的顶层协调机构的弱点。”王宏伟说,而后者正是平战转换的决策关键。

专业化部门管理与属地化区域管理之间协调不足,同样在疫情中暴露无遗。比如交通等部门引导物流链畅通的同时,出现地方政府从属地化管理角度,采取封路措施的情况。

为此,在已有国务院联防联控机制的基础上,党中央成立应对疫情工作领导小组,在中央政治局常务委员会领导下开展工作。魏际刚认为,临时性的中央指挥机构在协同、指挥中枢上发挥了极其关键的作用,但“临时组建有滞后性,不是第一时间反应。而且抽调人员的专业能力得不到保障。”王宏伟则认为,现有的临时机构成员间相互磨合需要成本,不利于制度成熟和定型,而且事件结束后通常就地解散,导致难以积累经验教训。

多位专家认为,有必要设立国家层面的常态化的应急管理顶层协调机构,从分散式向集中式转型,打破部门分割、条块分割、地域分割、军地分割的局限。同时,加快整合应急管理体系,实现纵向管理指挥通畅有效,横向协调合作迅速有序。

机制:能力≠战斗力

物资不足、管理混乱……王宏伟认为,本次疫情应对中出现的诸多弱项和短板,主要问题还在应急管理机制方面。

如医疗应急物资储备与配送机制。疫情防控期间,医用设备、防护服、口罩等物资频频告急,反映出国家应急物资保障体系存在突出短板。王宏伟说,虽然我国相关法律规定要建立中央与地方两级医药储备制度,但因为医疗物资受到储备的有效期限制等问题,落地困难。物资定期更换的成本由谁负担等细则都需进一步明确。

又如专业应急队伍建设、能力培训上仍有短板。虽然国家快速调动了大批医疗队伍援鄂,但许多医护人员没有经过传染病培训,只能现动员现培训。湖北省和武汉市红十字会在接收分配捐赠款物时出现的混乱,也表现出专业化运营管理不足。魏际刚说,这一是因为专业队伍建设本身就不足。如各级综合应急管理部门设立后,不少基层站所相关人员和职能还没有整合,应急工作不同程度存在人员少质效低的问题;二是因为市场化专业力量也没有得到有效整合。

再如演练方面存在的漏洞。王宏伟指出,地方政府在预警演练上投入精力往往有限,“缺乏应对大规模疫情的思想准备,演练站位不够高、场景设计不够复杂”。如20199月,武汉市开展军运会传染病突发事件应急处置演练,假设的是仅1例输入型传染病场景。魏际刚说,这一方面因为演练需动员政府、社会、市场多方力量,但地方应急管理部门“没枪没炮,只有冲锋号”,指挥不动相关部门。另一方面是因为“地方并没有从思想层面认识到问题的重要性、严肃性”。

在魏际刚看来,不论是预测预警体系和风险评估能力、潜力调查体系和柔性生产能力,还是急时决策指挥体系及快速转换响应能力,各环节能力皆备,但各环节之间分散、分裂、分割。“只是局部连接,彼此间存在很多交易成本,也造成很难第一时间响应。应急需要的是大规模社会化协同,大规模个性化定制,大规模迅速响应。各机制、环节之间要连接、联合、联动,共利、共赢、共享。”

同时,重常规、轻应急的旧疾仍普遍存在。“我们在大部分地区有一流的物流能力,但是重常态物流、轻应急物流。我们有强大的生产制造能力,但重常态产业,轻应急产业。”魏际刚说。

从此次疫情应对中不难看出,应急法律法规也有待健全。魏际刚认为,基层应急管理工作缺乏高阶法律条文规范指导,使基层应急管理能力薄弱的问题长期难以解决。同时,自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规有待健全完善。疫情对多部门协调联动提出了迫切需求,也需要前瞻性的法律法规做支撑。

疫情期间,社会上出现一些违规、违法甚至犯罪现象——歧视医务人员,故意传播病毒;设置路障,哄抢物资;以群体聚集的形式反对政府在居住地附近建隔离点;不配合隔离,在公共场所不戴口罩等。王宏伟认为,“以法律为后盾,对违法者采取强制行为不仅是适当的,也是必要的。同时,公众的基本权利也要有强有力的法律加以保障。”

技术:应急大脑在哪里

“我们现在更多是被动的事后响应,一个重要原因是应急管理智慧化不足。”魏际刚强调,“智慧就是能够超前部署,研判未来,知己知彼。”

对重大突发事件进行高效、精准的及时决策的基础,是全面、畅通的信息保障。“我们目前没有真正的应急大数据平台,缺少应急大脑。”魏际刚说。

这个数据既包括常规数据也包括应急数据,“中国的常规调查能力很强,但应急调查需要加强。”他认为,亟需在常规调查中加入应急条目,包括应急人力资源,应急产业,各类应急基础设施,物资、医疗、装备、服务等各类应急企业等。

即使是常规调查,也“存在不细致、不全面、不具体的问题”。魏际刚指出,如疫情突发后,出现了口罩生产能力、物资运送能力、库存管理能力说不细、说不全、说不清等情况。

此外,“数据孤岛”问题依然严重。清华大学公共管理学院教授薛澜指出,高效运行的现代化应急管理体系需要大量的数据分析作为支撑,需要政府不同部门的通力协作,需要各层级政府的资源共享,需要全社会各方力量的积极参与。但是,目前很多政府部门之间存在严重的数据壁垒,数据“部门墙”和“行业墙”比较严重,导致严重的信息不对称、风险信息不全、风险防范能力较弱的情况比较普遍。

魏际刚认为,有必要统筹协调建立“应急大脑”,实现应急管理数据共建共享。具体而言,国家、各部委、各省、各行业和重点企业都有必要建设各自的应急大脑,甚至可以和军事大数据结合。各地、各级、各类应急管理相关数据动态管理、实时更新,各方信息汇聚到国家应急大脑上。应急大脑服务于应急管理的全链条。平时进行常规大数据分析,如资源分布、专业能力建设,包括通过大数据的超前研判设计有前瞻性的预案,为政策和战略制定提供支撑。一旦发生突发事件,据此设计方案,实现精准预防、施救。形成从数据采集分析到决策支持再到灾后学习的闭环。

“建议把应急大脑作为新基建的重要基础设施。”魏际刚说,“我们的要素和资源非常丰富,当这些资源形成大规模社会化协同时,就能最大限度实现优化配置,提高应急管理体系的科学性。”