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杨宏山:社区赋权视角下的基层治理能力建设

2020.06.10

来源:《国家治理》周刊2020年5月 乙


杨宏山|中国人民大学公共管理学院教授


当前,城市居民通过政府热线反映的各类诉求中,物业服务问题比较突出。物业服务属于契约性质的商业服务,有效化解物业矛盾纠纷,需要推进社区赋权和跨界整合,构建社区议事平台,提升社区规约和共同治理能力。

一、城市街道工作面临的难题

首先,街道工作面临有限资源、无限责任的难题。在城市治理体系中, 街道是最基层的行政组织和公共服务平台,是政府服务社区居民的桥梁和纽带。随着经济体制改革的推进,市场机制的作用空间不断扩大,街道掌握的资源有限。街道履行属地管理责任,负责辖区内党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、环境整治、流动人口管理、精神文明建设等多方面任务,承担着广泛的行政职责,普遍面临着有限资源、无限责任的挑战。

其次,社区居民的权利意识不断增强,来电投诉量持续增长。随着政府持续强化民生保障,城市居民的权利意识显著增强,其对社区人居环境的要求不断提升。2019年,北京市“12345”热线平台共受理群众诉求291.97万件,比2018年增长了46.1%。高峰时,每天受理量达到1万件。在市民的来电投诉中,物业管理类问题占比最大。其中,小区停车场地紧张、停车秩序差、物业服务不到位、小区设施维护情况不佳等物业类问题位居前列。对于商品房小区来讲,物业服务属于契约性质的商业服务,街道和社区只能居中协调,无法代替市场主体履行职责。

第三,住宅小区物业服务的矛盾纠纷较为凸显。当前,物业纠纷已经成为社区治理面临的突出矛盾。新建居住小区普遍引入了物业服务。一些商品房在开发建设时,开发商存在未兑现销售承诺、降低房屋施工质量和配套设施标准等问题,在业主入住后,这些遗留问题转嫁给了物业企业,有的长期得不到妥善解决。一些居住小区的物业服务缺少协商平台,物业企业与业主很难就物业费调价达成一致,致使物业费标准十几年得不到调整。由于收费标准低,随着企业运行成本的增加,其只能降低物业服务标准,这又引起业主不满,从而形成恶性循环。

第四,部分老旧小区存在弃管失管、环境脏乱问题。一些老旧小区在原产权单位关停并转后,由于管理主体缺失,小区物业长期处于弃管或失管状态。据了解,以北京市朝阳区为例,20196月,该区共有住宅小区1925个,其中无物业管理的老旧小区239个,约占12.41%。这些老旧小区存在设施老化、环境脏乱、消防隐患多、停车困难等问题。由于年久失修,老旧小区出现水管爆裂、下水道堵塞、煤气泄漏等险情的频率更高。在接诉即办要求下,老旧小区出现问题,社区居委会就要忙着应对。然而,社区居委会毕竟不是物业公司,解决老旧小区的民生问题,亟待改革现行运作模式,引入新的治理主体。

第五,居住小区的议事能力不足,对行政资源的依赖性强。当前,大多数居住小区尚未组建业主委员会或居民议事会,社区内部缺少常态化的议事平台,对物业企业的监督较为薄弱,物业管理和服务基本上由企业主导。由于社区议事能力不足,遇到矛盾纠纷时,居民往往习惯于求助政府热线,对行政资源的依赖性较强。另外,基层政府及其派出机构的人力、物力和资源有限,而居民对物业服务的需求具有多样性,单纯依靠公共部门难以有效满足这些需求。近年来,社区居民针对物业服务的投诉量持续增长。如何及时化解物业服务矛盾纠纷,已经成为城市基层治理面临的现实挑战。


二、赋权与整合:城市社区治理的新理念

随着社会体制改革的推进,在城市基层治理中,各类单位的社会服务功能逐渐式微,社区已经成为居民生活的主要空间场所。随着市场化改革的推进,城市社区呈现出复杂性和多样性特征。除了新建商品房小区外,城市社区还包括安置房小区、保障房小区、老旧小区等多种类型的居住空间。不同社区对物业服务的需求和供给方式具有差异性:商品房小区普遍引入物业企业,通过物业服务方式提供保洁、保安、绿化等社区服务;一些保障房小区、安置房小区也引入了物业企业;而很多老旧小区尚无物业服务,主要依靠公共部门提供基本社区服务保障。

改进城市基层治理需要推进社区赋权,引导社区治理从权威秩序转向共治秩序。在权威秩序中,权力发挥主导和整合作用,而在共治秩序中,法律法规和社会契约发挥主导性作用[2]。社区治理需要区分公共服务、公益服务和商业服务。政府负责提供公共服务,对于公益服务和商业服务供给来讲,政府并非第一责任主体,只有在社区自治缺失或市场失灵时,政府才需介入进来。

城市物业服务属于商业性服务,化解物业服务方面的矛盾冲突,有必要以居住小区为基本单位,成立业主组织,推进社区议事机制建设,构建富有回应性的社区议事平台,提升社区共同治理能力。对于安置房小区、保障房小区、老旧小区来讲,由于住房产权关系十分复杂,成立业主组织具有困难。为提升社区共同治理能力,老旧小区可成立小区物业管理委员会,制定社区规约和议事规则,基于共识组织集体行动,引入物业企业,改善社区居住环境。

共同治理是适用于小规模公共事务治理的一种有效机制,它由行动者自行提供规则,通过自主组织和集体议事的方式进行公共决策,提供互惠性的社会服务。共同治理也要建立集体选择的制度安排。通过观察大量成功案例,埃莉诺·奥斯特罗姆总结了共同治理需要遵循的八项制度设计原则,分别是:清晰界定用户和资源的边界;确保占有规则和供给规则与本地条件相契合;建立集体选择的规则安排,确保受规则影响的绝大多数人都有权参与对规则的修改;建立监督机制,对资源状况及占有者的行为进行监督;建立分级制裁机制,根据违规的严重性给予相应的制裁;建立冲突解决机制,使得参与者能够通过低成本的集体论坛来讨论并解决相互之间的冲突;对组织权的最低限度的认可,即政府官员对共同治理规则的合法性给予最基本的认可和尊重;相互嵌套的组织制度安排,即将共同治理的制度安排嵌入基层管理体系,确保共治规则与上位规则相协调,并可长期存续。

提升社区共同治理能力,既要对社区进行赋权,支持社区组织发展,也要构建一种横向整合机制,动员各方力量参与社区治理。在社区治理的多元主体中,物业企业根据合同约定提供物业服务,业主委员会代表业主利益,向有关方面反映业主的诉求,监督物业企业履行合约,并基于共治原则,组织社区居民提供志愿性质的公益服务。在行动主体数量众多的情况下,社区治理需要发挥基层党组织的领导作用,构建一种整合机制,提升社区议事效率,引导各方在协商中增进共识,制定互惠性规则,在规则引导下开展合作行动。与权力导向的权威治理相比,规则导向的共同治理是一种成本较低、回应性较强的制度安排。当然,共同治理不是“万能药”,它也具有自身的局限性。对于社区自身无法解决的问题,政府系统仍需提供辅助支持,及时化解社区共治失灵的问题。

党的十九届四中全会提出,“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。与党的十九大报告相比,十九届四中全会在关于社会治理体系的论述中,加入了“民主协商”的内容。提升社会治理的民主协商性,既要支持社区组织发展,也要构建议事平台,将社区服务的提供者、享用者、监督者纳入进来,制定社区议事规则,构建规则主导的共同治理体系。

三、城市基层治理改革的朝阳经验

为提升城市基层问题的回应性和解决率,北京市委市政府推进接诉即办改革,要求各区建立群众诉求的快速响应机制。针对社区治理尤其是物业服务存在的问题,20194月,朝阳区委组织部在全市率先出台《朝阳区党建引领物业服务企业和业主委员会参与基层治理试点实施方案》,选择8个住宅小区开展试点,致力于构建党建引领、政府主导、企业运营、多方参与、群众评价的工作格局。

第一,将业主组织起来,提升社区自组织能力。针对市民对物业服务的投诉增多的问题,朝阳区提出支持业主委员会参与基层治理,着力改进对物业服务的监督机制。20196月,朝阳区委组织部出台《全区党建引领物业服务企业和业主委员会参与基层治理工作重点任务》,要求街道办事处、相关职能部门推动成立业主委员会,做好业主委员会成员候选人的推荐和审核工作。截至201910月,朝阳区共有243个住宅小区成立了业主委员会,占物业管理住宅小区总量的30%,占全市业主委员会总数的20%。为规范业主组织的行动,朝阳区提出由社区党委指导业主委员会制定小区管理规约,支持社区制定议事规则,推进规则导向的社区治理。

第二,构建议事平台,推进社区事务共商共治。朝阳区依托区域化党建体系,在街道、社区和片区(小区)分别构建议事平台,针对社区居民反映的问题,将基层治理涉及的相关主体纳入进来,推进共商共治,发挥多方主体的作用,借助多方资源,着力化解基层治理问题。对于基层平台不能解决的难题,则由上一级议事平台进行协调。

第三,构建整合机制,发挥多方主体的作用20197月,朝阳区委组织部出台《在社区治理中强化党建引领的建议》,提出以党建引领作为抓手,动员并整合各方力量,形成多方参与的联动机制。在党建引领下,将物业企业、业主委员会、驻社区单位、社会组织以及居民代表纳入社区治理体系,促使各方增强责任感和使命感,更好地履行份内责任。为对业主委员会进行有效指导,朝阳区推出双向进入、交叉任职政策,推荐符合条件的社区党委(支部)成员进入业主委员会,支持业主委员会中的党员担任社区党组织的兼职委员,或担任社区议事会的席位制代表。

第四,成立国有物业企业,为老旧小区提供基础物业服务。为改进老旧小区的人居环境,20195月,朝阳区出台《党建引领老旧小区物业服务试点方案》,提出以共享物业为突破,探索建立国企托管、单位联管、居民自管的联合管理模式,实现老旧小区保安上岗、保洁上楼、车停有序、人居提升。面对老旧小区住户不愿交费、物业企业不愿承接的现状,朝阳区成立了区属国有企业——朝阳家园物业管理公司,为失管弃管小区提供基本物业服务。为做好小区治理转轨,朝阳区制定了老旧小区引入物业企业八步工作法,主要包括现状调查、征询业主需求、制定服务标准和服务费用、分析应缴费主体和居民缴费额度、确定政府补贴标准、就缴费标准征求业主意见、签订物业服务合同、开展小区环境整治等八项内容。朝阳家园物业公司成立后,不断扩大试点范围,推动老旧小区由失管走向托管

第五,成立物业服务联盟,在住宅小区之间建立物业协作机制。为规范物业服务行为,朝阳区于20197月成立了北京市首个物业管理协会。该协会由从事物业服务的企业单位和专业人士组成。在物业管理协会指导下,一些街道成立了物业服务联合体,简称物业联盟,由辖区内的准物业、小型物业、产权单位维修班、居民自管会等力量组成,力求对物业服务进行统筹协调。通过构建物业联盟,朝阳区建立了住宅小区的相互协作机制,提升了物业服务能力。

面对有限资源、无限责任的挑战,朝阳区通过一系列赋权和整合手段,将物业企业、业主委员会、驻社区单位、居民代表纳入社区治理体系,形成一方引领、多方联动、合作共治格局。其中,社区党组织发挥引领作用,动员多方主体参与社区治理,各方基于规则开展协作行动。朝阳区通过推进基层治理改革,在老旧小区引入物业服务企业,改进了人居环境和社会秩序;在新建小区支持业主委员会发挥作用,提升了社区问题处置效率,增强了社区矛盾化解能力。


四、提升城市基层治理能力的路径选择

借鉴北京市朝阳区社区治理改革的有益经验,城市基层治理有必要将物业企业和业主组织纳入社区治理体系,构建社区议事平台,完善社区议事机制,让共同治理更好地运转起来。

第一,推进社区赋权,设置住宅小区议事会,提升小区治理的协商民主性。随着经济体制改革,社会结构发生了深刻变化,利益格局发生深刻调整,公众的权利意识、参与意识显著增强。面对社会环境的显著变化,社区治理需要推进社区赋权,支持住宅小区成立议事会,通过民主协商机制制定议事规则,在对话和交流中集聚共识,形成各方都能接受的解决方案。为此,基层治理要将议事能力建设纳入培训计划,引导居民制定议事规则,提高协商议事能力。

第二,发挥业主委员会的作用,构建对物业服务的常态监督和协调机制。当前,居民对物业服务的投诉较多,而业主委员会是监督和协助物业企业履行物业服务合同的法定机构。提升住宅小区治理能力,有必要成立业主委员会,将物业服务企业和业主委员会纳入社区治理体系。业主委员会负责监督物业服务企业履行合同,督促业主缴纳物业服务费用,协调业主与物业企业、业主与业主之间的关系,组织居民参与社区事务,提供志愿服务。

第三,建设社区议事平台,提升党组织在住宅小区治理中的整合能力。住宅小区治理需要坚持党建引领,构建“1+2+3”社区议事平台,将多方主体纳入进来,形成党建引领的常态沟通、协调和议事机制。其中,“1”是指社区党组织;“2”是指物业企业和业主组织;“3”是指社区居委会代表、驻社区单位代表、居民代表。依托社区议事平台,整合多方力量及资源,大力提升社区问题的化解能力。

第四,依托社区议事平台,制定共同遵守的社区规约,推进规则主导的社区治理。城市住宅小区具有多样性,除了商品房小区外,还有公租房小区、安置房小区、老旧小区等类型。不同小区对物业服务的要求具有差异性,无法采取统一的标准或模式。提升社区共同治理能力,需要依托小区议事平台,支持居民通过民主协商制定小区规约。小区规约需遵循互惠原则,确保各方都能从集体行动中受益。互惠的规则有利于促进社会合作,形成人人有责、人人尽责格局。

第五,基于政府与企业合作原则,在老旧小区引入物业服务。针对老旧小区存在的突出问题,各区有必要出台政策,通过政府与企业合作的方式,在老旧小区引入物业服务。在政企合作中,政府可制定物业服务的基本内容、收费政策、评价标准和补贴标准,通过购买服务、物业联盟、国企兜底等方式,将物业企业引入老旧小区。在推进中,可基于循序渐进原则,明确底线标准,按照先尝后买”“先治标后治本方式,引导居民树立物业服务付费的理念,实行先服务后收费”“先分项后综合”“先扶持后自立,推动老旧小区从失管走向托管