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许光建、魏嘉希:监管好公共资金使用的“最后一公里”

2020.10.04

来源:网易研究局2020年9月27日

作者|许光建 中国人民大学公共管理学院教授

受新冠疫情冲击影响,加上大规模的减税降费政策的全面实施,一些地区财政减收较大、收支矛盾突出。面对经济下行和财政收支矛盾的新形势,党和政府明确提出了“过紧日子”的要求。2020年7月,国务院召开第三次廉政工作会议,李克强总理在会上指出“要正风肃纪,加强资金使用监督,切实提高纾困政策落实的精准性、时效性。各地区和有关部门要严格执行特殊转移支付机制,使新增财政资金‘一竿子插到底’、迅速落地见效。落实好中央“过紧日子”的要求已经成为各级政府,特别是财政部门的重要任务之一。各地出台了结合本地区本部门实际情况的进一步严格财政支出管理的具体措施。我们相信,只要各地认真贯彻落实好中央的要求和政策,财政资金或公共资金的使用效率能够进一步提升,根治某些领域长期存在的财政资金使用效率低下甚至严重浪费的不良现象,优化财政治理体系,提高财政治理能力。

但是,我们也看到了,在中央高标准严要求的大背景下,若干地方政府在财政资金管理过程中却产生一些令人不安的现象,中央政策在一些地方执行过程中产生较大偏离,“过紧日子”的政策在一些地方政府层面并未得到充分落实和执行。近期由国务院督查室通报的贵州省毕节市大方县拖欠教师工资补贴近4.8亿事件、陕西省镇安县斥7.1亿建豪华学校事件以及贵州省独山县举债400亿打造“天下第一水司楼”事件等,都在一定程度上显露了某些地方政府,特别是县级政府在公共财政资金使用、管理上的乱象。一方面对政府公信力造成极大损伤,另一方面对我国基层治理的有效性产生负面影响。为应对我国当前所面临的重大风险与挑战,必须协同治理,将公共资金使用监管落到实处,在“各级政府真正过紧日子”的要求下,有效推动“六稳”工作与“六保”任务的达成。具体来说,做到如下几点很有必要。

第一,增加中央督查,完善公共资金使用监管机制。大方县拖欠巨额教师工资补贴、挪用大量上级拨教育专项经费事件,充分反映出当地以及省市财政和审计部门监管不落实问题。当前县域经济发展大多面临财政支撑不足问题,如何筹集资金开展项目建设成为县域经济发展的关键,但这一过程必须在合法、合规的框架内进行。今年10月1日即将施行的修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》明确强调了增加预算信息公开力度、加强地方债务监管、强化对财政活动的全流程管理等内容,充分体现出国家合理合规使用公共资金的价值导向。然而大方县事件一定程度上反映了地方政府相关部门共谋与上级政府博弈的现象,因此需将相关领域中央督查纳入各地常态化的公共财政资金使用监管机制中,从而促进监管机制的有效性,避免类似事件发生。

第二,强化中央干预,解决好财政领域的地方保护主义壁垒。在我国现有的行政管理体制下,一些地方政府会逐步形成一个利益共同体,为了保护当地的利益,在应对各类政府内部失序的事件中,一些相关政府部门往往采取具有采取地方保护主义策略、进行内部解决的倾向。在这样的偏好下,原有的监督机制便可能失效,为地方政府进行一系列偏离性操作提供了路径,而这些操作有可能是应对地方发展困境的非常之策,也有可能是地方官员为己谋利的隐蔽手段,但无论目的如何,这些操作都是违法违规的,应当坚决处理。因此,为从根本上解决此类事件发展,需强化中央政府对地方监管领域的干预,破除地方政府的保护壁垒。强化中央政府干预本质上是需从地方政府利益共同体外寻找监管力量,进行有效监管将会大大降低内部保护的现象,提升发现问题的敏感度,有利于及时采取纠偏措施,避免酿成重大问题。

第三,优化建设项目管理标准,实现合理匹配。陕西省镇安县在地方财政收入不足2亿元条件下,斥7.1亿建立“豪华版”中学,严重超出地方财力负担。这一工程是在地方政府某些部门共同推动下开展,价值上去匹配“再穷不能穷教育”的理念,提出了与地方实际环境并不匹配的“高标准规划、高品位设计、高质量建设”,这一事件充分反映出扶贫和转移支付建设项目标准管理的缺位。追求高标准、高品质应当基于地方实际发展情况,在合理范围内进行,而不是盲目的、与实际情况不匹配的求大、求高、求全,仿古牌坊式大门、4层“鲤鱼跃龙门”喷泉水景、假山瀑布水景、水车、栈道等诸多与教学无关的景观设施,对于一个刚摘帽不久的贫困县来说是很不相称的。因此优化建设项目管理标准,是各地方政府可基于地方实际合理规划建设项目、实现有效匹配的关键措施,项目要求与地方实际匹配有助于财政资金的有效利用,增强资金使用效率。

第四,提升价值理念先进性,规避偏轨发展。贵州省独山县举债400亿打造“天下第一水司楼”,规模超前却毫无经济效益,浪费巨大。这一事件反映出上级政府对县域财政金融监管的严重缺位。因此,为避免“天下第一水司楼”类似事件的发生,在着重提升县域金融监管的同时,需要从根本上矫正地方政府治理理念,促使项目规划合理化、科学化,规避偏轨发展。只有项目在先进理念下进行合理规划、定位,公共资金的使用才能有正确方向。

第五,加大针对性反腐力度,采取严厉问责措施。我国国内外经济形势已发生重要转变,国内追求高质量发展的同时也意味着中低增速将成为常态,国际方面在中美博弈以及新冠肺炎疫情影响下风险性与不确定性将愈加凸显。因此,中央不断地强调“各级政府必须真正过紧日子”的价值原则,对于公共资金的使用效率和要求也在不断地提升和精细化,这是党和政府根据国内外形势做出的重要部署。为有效地的促进中央精神的落实,必须有针对性地、精准地加大反腐力度,对于这一时期滥用财政资金,借用扶贫、发展教育等名头大搞超标公共设施建设,将地方转移支付资金和扶贫开发资金变为“摇钱树”等行为采取严厉问责措施,对负有直接和领导责任的有关人员依法依规严肃处理。集中、精准、高密度地反腐措施,将有效地遏制公共资金滥用的事件发生。

公共资金使用的效率反映着我国基层治理的效度,若监管无法落到实处就意味着无法有效将公共资金转变为合理服务输出,一定程度上就意味着基层治理的失序,就会产生许多看似矛盾的现象。同样是摘帽后的贫困县,同样是针对教育发展,大方县拖欠巨额教师工资补贴、挪用大量上级拨教育专项经费另做他用;而镇安县则在地方财政收入不足2亿元条件下,斥7.1亿建立“豪华版”中学,将本可以发展其他事业的资金无效地耗费在“再穷不能穷教育”的理念下。这一左一右两个极端的现象,突出表明当前阶段我国迫切需要加强公共资金使用的监管力度,在国内外复杂的大环境中,切实保证各级政府将每一笔钱用在刀刃上、要紧处。

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