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杨宏山、孙杰:京津冀教育协同发展的引导机制

2020.10.14

来源:《前线》杂志2020年第9期


杨宏山|中国人民大学公共管理学院教授

落实京津冀协同发展战略,既要增进理论认知,也要找准实践抓手,选择有效的政策工具。当前,河北省的优质教育资源供给与京津两地存在较大差距。从人才流动看,京津两地对河北省高层次人才的虹吸效应明显。推进京津冀协同发展,既要在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域取得突破,也要在公共服务领域构建跨域协作机制,推动优质教育资源共建共享,形成教育协同发展的新格局。

京津冀区域协同对优质教育资源需求紧迫

区域经济增长通常并不同时出现在所有地方,而是由一个或数个中心城市带动,并逐步向其他地区传导。在工业化初期,区域经济以极化效应为主、扩散效应为辅,经济发展主要表现为资金、技术、人才等生产要素向中心城市集聚,到工业化后期,经济增长的扩散效应增强,生产要素开始从增长极向外围转移。根据增长极理论,如果政府不采取干预手段,区域经济的自然发展会导致核心区和边缘区之间的差距越拉越大,两者之间的矛盾也会尖锐化。推进区域协同发展,需要通过空间规划和政策驱动,在更大空间内优化发展布局,支持落后地区培育中心城市,形成新的增长中心,以点带面,提升落后地区发展能力。城市是优质公共服务资源的集聚地,城乡之间的公共服务具有显著差异性。公共服务具有规模经济效应,与小城市相比较,大城市拥有更为配套、更为优质的公共服务体系。支持落后地区加快发展,需要通过规划手段,培育新的区域性增长中心,引导优质公共服务资源集聚,形成磁场效应,从而扭转区域发展的单极趋势,形成多中心的发展格局。

京津冀三地发展差距较大,如果缺少必要的引导机制和政策支持,三地在优质公共服务资源供给方面的差距将会进一步扩大。为推进京津冀协同发展,中央设立雄安新区,实行高起点规划、高标准建设,定向承接北京非首都功能疏解,实施以点带面战略。以此为标志,京津冀协同发展形成了清晰的路线图,以政府间合作为主要方式,以重大项目规划为抓手,支持河北省加快培育新的增长极,合力打造京津冀世界级城市群。优质教育资源对于区域发展具有先导性和关键支撑作用。构建政府间合作机制,推进优质教育资源共建共享,是推动京津冀协同发展的重要途径。一方面,疏解非首都功能需要推进京津冀教育协同发展。当前,京津冀三地教育资源供给存在明显差距。提升河北省对接非首都功能疏解的吸引力,一条可行路径是提升集中承载地的公共服务质量,形成可与迁出地大体相当的公共服务环境。如果承接地的教育质量与首都差距过大,即使采取行政动员手段,引导人口跨界流动也会遇到阻力。北京市与河北省建立优质公共服务资源共建共享机制,对雄安新区提供专项援助和支持,支持优质学校面向雄安新区延伸布局,可在较短时期内快速提升当地的优质资源供给能力,从而形成产业转移升级和人口流动的磁场效应。另一方面,提升河北省创新发展能力也需要京津地区提供优质教育资源支持。当前,京津地区集中了大批一流高校,是我国优质教育资源和创新资源最为集聚的区域,比较而言,河北省的优质教育资源供给则存在断崖式差距,其创新发展受到严重制约。提升河北省创新发展能力,有必要优化高等教育资源布局,支持京津地区的优质高等教育资源向河北省延伸布局,构建跨域性的共建共享机制,打造协同创新的利益共同体,加强高层次创新人才培养和交流,补齐河北省在高等教育领域的短板。

优质教育资源共享是协同发展的有效抓手

2015年6月,中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》,京津冀协同发展战略正式付诸实施。回顾过去的5年,该战略总体上处于“谋思路、打基础、寻突破”的阶段。随着雄安新区进入大规模建设阶段,当前和今后一个时期,三地协同发展进入攻坚克难的关键阶段。在此背景下,实施这一战略需要找准抓手,为三地协同发展提供可持续的内在动力。

教育是公共服务体系的重要组成部分,在区域发展中发挥着先导性、全局性和基础性的作用。与京津地区相比较,河北省是优质教育资源供给的洼地,在高等教育领域的短板尤为突出。在非首都功能疏解的背景下,河北省增进对首都疏解产业及人口流动的吸引力,需要通过政府间合作途径,引入京津地区优质教育资源,提升基础教育和职业教育质量,增强教育服务的承载力、集聚力和吸引力。大学是城市的思想库和动力源,对于城市发展具有举足轻重的重要作用。河北省加快高等教育发展,也要通过政府间合作途径,引入一流高校建设分校或新校区,推进新校区与主校区共享教学资源、实验室、实习基地,实现优质教育资源共建共享。

京津冀协同发展战略实施5年来,京津冀三地签订了多项教育合作协议。以京冀合作为例,2017年8月,北京市与河北省签署《关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》。北京市承诺由财政提供专项经费,采取“交钥匙”工程方式,在雄安新区建设高水平幼儿园、小学、完全中学各1所,建成后移交给雄安新区,由新区委托北京市的教育集团进行管理。2018年3月,两地开始实施首批援助办学项目,北京市4所学校通过校对校合作方式,支持雄安新区4所学校提升教育质量。2019年,北京市牵头起草并联合天津、河北发布《京津冀教育协同发展行动计划(2018—2020年)》,印发《2019年教育领域疏解协同工作要点》等文件,着力有效提升三地教育协作力度。

总体来看,当前京津冀教育协同发展尚处于自发合作阶段,三地教育合作存在“有片段、无整章”的问题,地方层面的合作较为活跃,自上而下的规划设计和统筹引领有待加强。推进京津冀教育协同发展,需要处理好教育资源的行政区内部优化与跨区域协同的关系。对于北京市来讲,既要优化城市副中心学校布局,建设一批优质中小学、幼儿园,也要支持雄安新区教育发展,支持有条件的高校通过办分校、联合办学等方式,面向河北省拓展办学空间。推进京津冀教育协同发展,也需要处理好“点”和“面”的关系,推进基础教育服务均衡布局,让集中承接地与一般地区都能分享教育协同发展带来的红利。

京津冀教育协同发展的行动路径

在国家层面实施京津冀协同发展战略,为三地教育合作提供了难得机遇。将机遇转化为实际结果,需要进一步突破地方本位主义的利益藩篱,从落实国家战略和可持续发展的大局出发,基于互利合作原则,构建跨行政区教育合作机制,推进优质教育资源共建共享。具体讲来,可从以下几个方面推进机制建设。

基于互利合作原则,制定京津冀教育协同发展规划,发挥规划机制的顶层设计和政策引领作用。《京津冀协同发展规划纲要》提出,推进部分在京高校和教育培训机构有序外迁。在京高校和教育培训机构外迁,不仅涉及具体的办学主体,还涉及到教育发展规划、新校区建设用地、建设与运行资金、教师工作生活、学生学籍等一系列问题。推进京津冀教育协同发展,需要立足京津冀全域,在中央政府统一领导下,基于互利合作原则,出台更为明晰的指导性规划,为地方政府间合作提供框架性目标,引领京津冀三地开展教育合作,促进三地教育发展政策相互衔接。这种顶层政策设计性质的京津冀地区教育发展规划,有利于促进优质教育资源向河北省流动,支持河北省重点城市优先发展现代化教育,提升教育质量,吸引高端人才集聚,吸纳创新要素资源,发展高端高新产业。

构建政府间协作平台,发挥跨域合作机制的议事功能,提升三地教育政策制定的协同性。京津冀教育协同发展涉及到三地政府、教育主管部门和各类学校、教育培训机构,需要构建专门的教育合作平台,更好地发挥京津地区优质教育资源的催化和带动作用,支持河北省提升教育质量,完善配套设施。为此,可考虑在教育部统一协调下,建立京津冀教育协同机制,三地的教育部门、发改部门、财政部门共同参加,定期就重要议题和重大问题进行磋商,加快推进教育服务市场化和社会化,合作设立教育发展专项资金,推进优质教育资源共同投资、共同建设、共同享有。

提供引导性激励,发挥互惠机制的驱动作用,支持优质学校面向河北省拓展办学空间,设立新校区或分校。作为推动科技发展、传播思想文化、弘扬人文精神的重要载体,大学与城市发展共生共荣、交相辉映。北京市拥有多所“双一流”建设高校,集聚了大量优质教育资源。推进京津冀教育协同发展,需要尊重高校的办学自主权,通过政策手段提供引导性激励,支持一流大学到河北省建设新校区或分校。例如,通过控制在京高校办学规模,对雄安新区办学提供专项指标支持,可引导在京高校优化专业设置,主动拓展新的办学空间。河北省提升基础教育质量,也要提供互惠性激励,支持京津地区派出优秀管理团队,引入合作办学、集团化办学、国际化办学等方式,改进教学管理,通过教师互派、课程共享、教学资源共享、人才培训、技术帮扶等形式,提升基础教育品质。

发挥河北省环京津地区的区位优势,推进普通高等教育、职业技术教育办学合作。当前,在京高校、职业技术院校获取新增建设用地的难度越来越大,拓展办学空间面临很多刚性约束。在非首都功能疏解的大背景下,在京高校与河北省环京地区开展教育合作具有很大发展空间。当前,一些在京高校已经在河北省毗邻地区建设新校区,教育事业迎来了新的发展契机。为提升京津两地的教育资源利用效率,有必要通过顶层规划的方式,开发相关政策工具,推动京津冀地区建立高等教育、职业教育的跨区域协作和分工,在更大范围内优化资源配置,形成跨行政区的协作机制。随着非首都功能向外围地区疏解,京津冀产业和经济结构转型升级,也将为普通高等教育、职业技术教育协同发展提供有力支撑。

增进教育人才交流,为三地教育协同发展提供智力支持和人才支撑。河北省承接非首都功能疏解,推进产业迁入和升级,有赖于高层次人才队伍建设。京津冀三地推进教育协同发展,既要开展重大项目合作,也要推进教育领域人才交流。从2015年开始,北京市和河北省合作启动了京冀“双百”互派干部挂职项目,每年互派百名干部到对方相关部门挂职。除了机关干部挂职交流之外,也要推动教育领域的人才交流,通过校长挂职、人才交流、对口支援、结对帮扶、专题培训等方式,引入先进教育和管理理念,学习新的办学模式和方法,为加快发展提供人才支持。根据发展需要,还可通过委托培养方式,依托京津地区一流高校、教育集团及培训机构,有针对性地帮助河北省培养教育领域的紧缺人才。

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