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叶裕民| 包容性城中村更新与可支付住房,如何给新市民一个家(上)

2020.12.01

来源:THU社区规划

叶裕民 | 中国人民大学公共管理学院教授

近日,我院教授叶裕民受“社区规划实践联盟”邀请,做客清华大学“磨基地“大咖谈第七期,以“包容性城中村更新与可支付住房,研究如何给新市民一个家”为主题,分三个部分和大家讨论,第一个是新市民住房问题构成新时代民生保障的短板,第二个是传统城中村更新模式导致新二元结构冲突,第三个是包容性城中村更新开启新市民安家工程。

第一部分

国家现代化与新型城市化

十九届五中全会提出,新时代已经有非常高速的发展,但还存在着一系列的问题,其中有一项就是民生保障短板。新市民住房正好是这个新时代要着重解决的民生保障短板,为什么这么说呢?从总体来看,中国经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就,持续推进民生战略并获得显著成效,城乡居民的收入水平都获得显著提高,脱贫攻坚也获得了举世瞩目的成就,建成世界上规模最大的社会保障体系,全面建成小康社会已经胜利在望,已经转向高质量的发展阶段。

但是,在发达的城市内部,却存在民生保障短板。短板是指在发达城市中总有一批新市民,他们的住房问题长期没有得到解决。那么,由他们的住房难题衍生出我国新型城市化的重要领域,也就是市民化,推进非常困难。进而导致了人力资本积累不足,创新能力不能适应高质量发展的要求,形成了新二元结构治理薄弱等社会主义现代化建设的一系列难题。

要讲清楚新市民住房难题,首先要从新型城市化和工业化的关系,以及他们对现代化的支撑来展开。中国2035年的总目标是建设成为社会主义现代化国家,逐步实现现代化。现代化的两大路径就是工业化和城市化,也就是说要通过推进工业化和城市化来实现现代化。工业化和城市化作为现代化的两大引擎,有各自的任务、第一主体、路径和目标。

工业化的任务是推动经济发展,第一主体是企业家,路径就是通过资本积累和创新建立高效率的产业体系,这是建设成为社会主义现代化强国的关键。资本积累和创新是路径,那么资本积累怎么实现呢?资本积累在工业化的中前期是物质资本的积累,也就是通过修桥、修路、建医院、建学校等一系列物质资本的投入来扩大国民经济的再生产,到了工业化的中后期,也就是中国当前的阶段,物质资本积累非常充分,物质资本投资的边际效率下降,那么是什么能够支撑起工业化中后期经济的可持续发展呢?就是人力资本积累。这个阶段的关键就是由物质资本积累转向人力资本积累,人力资本是被证明在工业化中后期唯一一个边际效率提高的资本,也是最具高效率创新的生产要素,所以人力资本积累的雄厚与否决定了工业化中后期产业结构转型成功与否,决定了社会主义现代化强国的经济支撑夯实与否。

人力资本积累这个事情由谁来做呢?通过城市化。城市化的任务是推进社会进步,让每一个人都能够公平地获得发展的机会,公平地去从事创新创造的工作,赢得回报。它的主体是政府,负责建立公平公正的社会制度。路径是通过两个流动实现两个转化的过程,一个流动是人口从农村到城市的空间流动,实现农村人口城市化,第二个通过社会流动,由边缘者阶层向中等收入者阶层的社会流动,实现边缘者阶层中等收入化。进而建立以中等收入阶层为主的现代社会结构,走向城乡一体化,实现国强和民富。这是社会主义现代化强国的核心内涵,所以城市化的任务自始至终是以人民为中心,人民从农村来到城市,受到各种的教育,有了好的生活品质,然后去提高自己的能力,通过自己的劳动实现由边缘者阶层向中等收入阶层的社会流动,最后建立一个能够促进和谐发展的现代化社会。

工业化和城市化关系

所以,促进人力资本积累是城市化的核心内涵。户籍制度改革和市民化是属于城市化的空间流动这个环节。人们从农村进入城市,享受城市的公共服务,在城市中稳定下来并得到发展,这个过程就是空间流动。所以,户籍制度改革是城市化中间很重要的环节,但不是城市化的重点。当我们暂时没有能力服务全体流动人口的时候,需要先实现公共服务均等化,公共服务均等化的过程就是市民化的过程,也是人力资本积累的过程。所以,中国的新型城镇化需要尊重城镇化的本来规律,实现以人为本的城镇化,同时又是一个为工业化创造有能力的就业大军的过程。


工业化和城市化两者是互为推进的关系。工业化为城市化进行物质资本积累和技术进步提供大量的物质财富,推进城市化的物质建设;城市化为工业化就提供人力资本积累,使得工业化生产物质财富的效率越来越高,品质越来越好。在过去的40年,工业化和城市化关系中,工业化走得快了,城市化稍微滞后,也就是人力资本积累滞后了。在传统文化阴阳鱼的系统中看城市化和工业化的关系,工业化是两者关系的主导力量,城市化是辅助力量。城市化的推进是基于工业化的需求,工业化需要什么就做什么,比如工业化需要人力资本,那城市就积累人力资本。工业化也紧盯着城市化的需求,城市化需要更加丰裕的物质财富,那工业化就更加高效率的创造物质财富,推进城市化的发展。

在当前中国新时代工业化和城市化的关系中,城市化稍微滞后。2019年,我国城市化水平高达60.6%,已经进入了初步的城市社会,有8.5亿城镇人口,5.5亿乡村人口。中央长期关注推进市民化政策,就是让进入城市的人尽快在城市稳定下来,能够享受基本公共服务。到2020年,最新提出来的政策是放开、放宽除个别超大城市以外的其他城市的落户限制,要给所有的人以公共服务均等化。这就是在所有的城市,除了极个别的城市以外,都要实现公共服务均等化化,包括健康住房、基础教育、医疗保障。

实际上,改革是要实现户籍人口城镇化和常住人口城镇化的两率一致。2019年,常住人口城镇化率是60.6,户籍人口城镇化率是44.38。推进市民化需要通过户籍制度改革来推进,实现两率一致。这个任务是在2014年新型城镇化规划中提出的,当时两率差别是17个百分点,经过整个十三五规划的努力,现在两率仍然相差16个百分点,而我们的目标是到2035年要两率一致,未来还有3个五年,前一个五年只减少了一个点,还有16个点,所以未来的任务非常艰巨。

新市民住房问题

城市化进程滞后的体现是新市民没有享受到城市发展相应的成果,其中一个方面是没有健康的住房。这些新市民住房状况怎么样呢?2018年国家统计局发布的《农民工监测报告》显示,农民工是广义的流动人口,拥有自己住房的有19%;2.9%的人住进了政府提供的保障性住房,也就是政府通过10年的努力,从2011年开始提出给流动人口提供保障性住房,也只解决了2.9%人的保障;还有12.9%的人住进企业的集体宿舍;剩下的绝大部分通过租赁住房来满足居住需求。租赁住房在哪里呢?绝大部分是在城区边缘的城中村地区。

广州市番禺区的新市民住房调查数据显示,各个街区的流动人口占比在60%~80%,居住方式中单身居住占19.3%,家庭居住占42.3%,家庭居住越来越多。但是他们缺乏合理的住房,80%的人住在城中村,住房面积绝大部分在40平米以下。

这样的城中村到底是什么样呢?比如广州的一个城中村石牌村,在中心城区,建筑非常密集,人流非常多,缺乏公共空间,这是南方城中村的典型特点。北方的城中村,由于面积比较大,虽然建的密度没有那么大,但公共空间缺乏,建筑品质差,这是南北方城中村的共同特性。这样的城中村在大都市周边地区普遍存在,从卫星图中看到北京、深圳、广州、杭州这些特大城市都有数百万流动人口居住在中心城市的外围,形成城中村环。不仅是大城市,小城市也有城中村环。所以,有没有城中村不是取决于城市规模的大小,而是取决于发达程度,一个城市越发达,进城就业的流动人口越多,这些就业的人群都具有一个共性特征,就是收入水平低,买不起市场上的住房,于是都居住在周边的城中村区。

我们总结了大城市的城中村的共性——“三低两高”。“三低”指土地利用效率低、产业技术水平低和居民收入水平低;“两高”指犯罪率高和无证建设比例高。比如广州市,有城中村547个,建设用地相当于中心城区建设用地的80%,如果能把这些用地高效利用起来,几乎相当于建造一个广州市区。广州市常住人口占全市43%,新市民占全市76%,城中村的土地利用效率为中心城区的1/10,工资水平相当于中心城区的1/2,无证建设比例超过50%,这是我国发达城市中城中村的共性特点。虽然,发达城市的人均GDP是高的,但是存在一个发达中心城区和边远落后地区的二元结构,我们称其为新二元结构。

目前,可以提出新市民住房的八大问题:1)面积狭小,2)生活设施不足,3)社区公共空间的公共服务匮乏,4)公平的子女教育难以保障,5)居无定所,租赁权缺乏保障,6)难以实现家庭迁移,7)缺乏稳定感、归属感和尊严,8)缺乏对未来的美好预期,进而缺乏为未来美好生活去打拼的精神。新市民认为为未来打拼的成本非常高,所以长期徘徊于奋斗和放弃之间,造成人力资本的巨大浪费。新市民的住房现状严重制约了新市民市民化的进程。

新市民住房难题制约市民化进程

市民化是我国长期追求的一个目标,作为新型城镇化的第一任务,习近平总书记多次提出新型城镇化的首要任务是推进以人为本的市民化。以人为本的市民化就是满足人性。人性通常可以理解为三种属性。


第一个是自然属性,就是人的自然再生产所需要的基本条件,满足劳动力及其家庭的自然再生产,首先包括住房,其次是公共服务。

第二个是经济属性,新市民为了家庭生活更好就要进入教育培训,参与就业。通过教育和自己的努力实现效率的提高,收入的提高,人的经济属性得到满足。当人从事越来越高效率的产业,就是产业结构升级和技术升级,当越来越多人收入提高,就是社会中等收入阶层形成。所以,这是一个人力资本积累的过程,新市民经济属性的满足意味着经济的发展。

第三个是社会属性,新市民成家了,就有了家庭责任和信誉,带着这个信誉进入社会,就需要社会的尊重,努力建构一个相互信任的社会秩序。那么,社会资本就开始得到积累,社会属性得到满足意味着社会进步。

人力资本和社会资本都是工业化后期经济发展重要的基础,当满足了人这三个基本属性以后,人的创造性、积极向上的精神就会受到激发,整个社会的创造力就会被唤醒,那么一个创新的社会就会到来,这就是市民化进程。所以,以人为本的新型城镇化需要满足人的三种属性。其中,住房在整个人力资本积累过程当中起着最基础的作用。当前居民住房问题没有解决,就使得市民化推进失去了一个基础,长期的市民化没有得到根本推进。

市民化受阻直接限制了我国人力资本积累。最近,习总书记在《求是》第21期发表了一篇署名文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》,明确提出“要扩大人力资本投入,使更多普通劳动者通过自身努力进入中等收入群体”,习总书记非常清晰地认识到人力资本积累不足是中等收入阶层长期难以形成的关键原因,并把它作为国家中长期发展的重大战略。

人力资本之所以重要,是因为人力资本是工业化中后期实现经济可持续发展的源泉,只有当科学技术被劳动者掌握并转化为人的创造能力的时候,才能转化为生产力,推动高效率的产业发展。所以,人力资本是有能力并且无后顾之忧地从事高效率产业的人。这里有两个方面的含义,一是有能力从事高效率的产业活动,并且无后顾之忧,不仅是自身身心健康,家庭也身心健康,才可以全心全意去创造。所以,市民化是让所有劳动者无“后院之忧”,是健康资本积累。另一方面,要得到很高的回报,逐步上升到中等收入群体,推进社会结构转型。所以,市民化是实现产业结构转型和社会结构转型、经济发展和社会进步的共同抓手。市民化滞后长期严重制约了我国劳动力创新能力的发挥。

另一个视角,积累人力资本之所以重要,是因为它是我国跨越中等收入陷阱走向发达的历史使命。我们研究了78个二战后进入中等收入阶段的国家,以30年都处于中等收入状态视为陷入中等收入陷阱,分析发现一个国家是否陷入中等收入陷阱与人力资本积累直接相关。36个国家直接进入发达状态,4个花了20余年的时间走出中等收入陷阱,34个陷入中等收入尚未走出。研究还发现,智力资本每增长1%,人均GDP将增长0.56%,人的健康资本每增长1%,人均GNI将增长0.43%。换言之,是否能快速直接地穿越中等收入过程直接走向发达,与人的智力资本和健康资本积累是直接相关的。接着,我们用中国的数据和那36个直接走向发达的国家相比,我们还是有很大差距的,人均GDP达到1.4万美元以上才能走向发达,我们的未来还是很严峻的。


第二部分

城中村更新——孪生问题

第二部分跟大家分享我们如何解决新市民的住房问题。

我国新市民住房与城中村是一对“孪生难题”。城中村,是被城市包围的村庄,它有两个基本的特点:建设用地比例高,流动人口比例高。因此,我们定义城中村为建设用地占村庄面积的40%以上,非户籍常住人口占总人口的30%以上的村庄。城中村是中国特色的城市空间形态,是发达城市的共性特征,城中村的规模与城市的发达程度是成正比的。我国的城中村产生于上世纪80年代末、90年代初,与此伴随的是持续的城中村更新。城中村被认为是城市的问题,但是至今没有得到很好的解决,甚至可以认为根治城中村的问题没有破解,而且导致越来越严重的中国特色的新二元结构。

提到新二元结构,就需要介绍经济学中一个传统的二元结构理论,叫刘易斯二元结构。刘易斯的二元结构模型有效解释并解决了发展中国家落后的原因以及走向发达的路径,并因此获得诺贝尔经济学家,他认为发展中国家存在发达的工业部门(城市)和落后的农业部门(乡村)之间的二元结构。落后的农业部门边际效率为零,存在劳动力的无限供给;高效率的工业部门有效就业扩张持续吸纳农村富余劳动力,当劳动力持续转移跨过刘易斯拐点,城乡产业效率开始逐步缩小,直至消失,实现城乡一体化,走向发达。

我们中国也是非常认同刘易斯的二元结构理论,并沿着这个理论推进城市化。但推进的过程中却产生了新二元结构。在刘易斯的二元结构中,假设所有的农村人口只要进入城市,就进入了城市的发达部门,就和城市居民一样,收入水平一样高,认为城市里面是一体化的。但他没有观察到,进入城市的农村劳动力并没有全部及时转化为城市高效率产业的就业人口,也没有随着工业技术进步得到技能的增长,而是长期被排斥在经济发展的核心领域之外,而且这些人的规模不断积累,终于在发达城市内部形成了大量的城市低效率的部门,并聚集在城市边缘,形成欠发达的连片区域,导致城市内部贫富差距拉大,形成了城市内部的二元结构,也就是新二元结构。这个新二元结构问题刘易斯的理论不能解释,也不能解决。

这是中国要面对的难题,我们给新二元结构的定义:发达城市内部发达的中心城区与落后的都市边缘区之间、拥有城市权利的本地人与缺乏城市权利的外地人之间的二元结构。所有后发的发达国家在工业化过程中都没有出现明显的新二元结构,而所有出现显著新二元结构的国家基本都陷入中等收入陷阱,包括巴西、智利、马来西亚、印尼等,大量贫民窟的蔓延是其标志。所以,新二元结构是发展中国家陷入中等收入陷阱的重要原因,它导致一个巨大的贫困群体不能参与生产,居民之间的收入差距加大。我国正处于中等收入阶段,而发达城市都普遍存在着严重的新二元结构,最典型的代表就是都市边缘区域的城中村环。

这个城中村环面积到底有多大呢?我们在广州1187个村庄中筛选出符合城中村定义的村庄有504个,建设用地面积达到788平方公里。这么大的面积,但处于一个落后的状态,这是整个广州城市竞争力长期提升不足的重要原因,也是新时期广州实现高质量发展的机遇。

新二元结构形成的两大原因

第一个原因直接根源于两大城市治理的“孪生难题”——城中村治理和新市民住房,前者属于规划领域的空间难题,后者属于社会学领域的社会难题。城中村治理难题起始于城乡二元制度以及村集体和村民的利益追求,固化于流动人口对非正规住房持续增长的市场需求,以及“排斥性”城中村改造模式。新市民住房难题起始于政府公共服务缺失,固化于城中村为新市民提供可支付住房的自组织机制。两大难题相伴相生,互为前提,具有显著的“孪生性质”。当下的研究基本是两个领域分开分析和解决的,使得“孪生难题”难以得到根治。

第二个使得城中村长期没有得到根治的原因是对两大“孪生难题”的割裂的认知和政策。城中村更新主要集中在规划学、建筑学和地理学等工学领域,关注点虽然逐渐加入历史文化、本地村民和开发商利益,但依然缺乏整体利益导向,没有把新市民住房问题放在城中村更新的目标中,即如何满足一般有就业能力的新市民及其家庭的居住需求,在理论上缺乏深入研究,在现实中表现为“排斥性更新”。这样的更新就导致城中村的新市民向外迁移,一向外迁移就产生了外围地区新的城中村,每个城中村的更新成了另外一个城中村产生的理由,这样使得城中村问题无解。几十年规划界一直努力解决城中村问题,但是由于整体价值导向缺失,缺乏对公共利益的完整理解,使得公共问题不断产生。简言之,非正规住房市场的自组织性特征决定了不考虑新市民住房,城中村更新无解。

在政策方面,虽然从2010年以后,中央和地方层面都开始关注新市民住房问题,但是依旧用传统的解决中低收入居民住房问题的方法解决新市民住房问题。政府提供公共住房,主要建在城市的外围地区,规模比较大,价格也比较高,公共服务不足,对流动人口的开放性也不够,客观的结果就是迄今为止只解决了2.9%的新市民住房问题,大量的新市民住在城中村非正规住房当中。长期以来的住房政策在大规模新市民可支付住房需求面前显得苍白无力,长期的排斥性城中村更新导致城中村更新的无解。所以,必须尽快转化城中村更新与新市民住房的研究范式和政策导向,必须把割裂地解决这两个问题转化为联动解决这两个问题。

第三部分:

城中村更新的三个阶段

迄今为止城中村更新经历了三个阶段,分别为1.0模式、2.0模式和3.0模式,这是一个由城中村更新管理走向治理的过程,由单一主体走向多元主体的过程,由排斥性更新走向包容性更新的过程。1.0模式的特点是政府主导,制定改造和补偿方案,投入资金,因为没有同老百姓协商合作,交易成本非常高,资本运转难以持续,容易导致暴力拆迁或逆向垄断。因为成本很高,就用更高的容积率来填补,导致公共空间缺乏。此外,还造成外来人口进一步搬迁。

2.0模式有了进步,首先表现在多元治理,调动了社会的积极性;其次资本运作市场化最后是制度规范化,例如要求开发商建一定比例的公共空间。但是,制度规范还是不够,这个模式的问题表现为过度放纵市场,为满足老百姓补偿利益,损害了城市整体利益,产生很多的亿元拆迁户。这样一方面带来了不公平,因为提高了城市的整体发展成本,高房价驱逐了年轻人,城市的创新能力受到威胁。另一方面,同1.0模式一样,没有考虑更大规模的就业者,新市民的生存需要,他们的生存环境更加恶化。

3.0模式是包容性城中村治理。体现为两个方面,一是多元治理,把城市的整体利益放在首位,兼顾社会和市场的利益。通过出台政策制度,降低社会的不合理要求,只补偿老百姓的合法部分,剩余的不合法的部分是不给面积补偿。这样大幅度降低了城市更新成本,也降低了容积率,老百姓获得的利益也得到保障,市场可以得到公平利润。这就是包容性,各方的利益都能得到满足。二是探索为新市民提供可支付住房。比如广州琶村的更新中,为新市民建立了一栋小面积的可支付住房。由此实现合法补偿、依法补偿、依法治市、依法更新。这个事情广州已经做到了,我们正在努力和地方政府一起把为新市民提供可支付住房纳入规范。

新市民住房问题解决方案

以包容性城中村更新开启面向所有新市民的安居工程,这个事情说起来很难,其实不难,解决新市民住房问题最有效的路径就是维护原来的市场供求关系,将原来的隐形市场显性化,改革城中村更新过程中居民出租住房的设计范式,为新市民提供可支付住房而规划和设计。革新目标和方法,原来的目标是拆多少就补偿你多少平米,但是住房市场的需求方得不到满足,原住民自住富余,用于出租部分建设面积较大,导致群租或者租不出去,造成租值丧失,村民资产性收入下降,流动人口流离失所。

所以,现在需求结构是不可变的,可以改变的是供给结构。补偿村民住房面积,首先扣除自住需要,富余部分规划建设成为与新市民需求相匹配的小面积可支付住房,把非正规市场转化为正规市场,把新市民住房供给问题直接解决在城中村更新改造的过程中。

根据我们在广州两轮近2000人的问卷调研,发现流动人口可支付住房面积范围在20~60平方米,一户本地居民可以为2~6户中低收入流动人口提供住房;流动人口住房需求类型为“2242”的模型,即20%住商品房、20%住集体宿舍、40%住城中村非正规住房和20%住政府的公共住房。经过模型分析,得出两种供给方式:供给一,原住民自己住100平方米,出租180平方米;供给二,原住民自住150平方米,出租130平方米。以及两种需求类型:需求一,满足住城中村的流动人口的住房需求(40%);需求二,满足住城中村和政府公共住房的流动人口需求(40%+20%)。

将两种供给方式与两种需求类型两两交叉,我们提供了四个方案。其中,供给一对需求一是要求最宽松的,供给二对需求二是最紧张的。基于此,算出假设2025年广州市城市更新达到30%,最紧张的方案也能满足58.3%的住房需求,到2030年满足度能上涨到97.3%,也就是基本解决流动人口的住房问题。这个方案说明城中村更新确实可以足量提供可支付住房,流动人口的住房问题可以在包容性城中村更新中得到解决。

包容性城中村更新方案其实是一个帕累托改进方案,没有一个利益相关方的利益明显受损,都得到保障和提高。有以下表现:一是为新北京人和城市年轻人提供可支付住房;二是增加本地原住民的资产性收入,受到原住民欢迎;三是不新增土地,不新增建筑面积,有利于减量发展;四是与其他任何方式相比,增加的成本最小;五是政府负担的公共住房建设量最低。所以,城中村更新3.0模式有助于开启新市民安居工程,系统破解新二元结构顽疾,系统解决城中村更新高成本、高容积率、城中村再生以及新市民可支付住房重大难题,促进我国发达城市整体的现代化建设。

有了这样一个解决新市民住房问题方案,推进新市民市民化就更加快捷,可以归结为“七化”:一是非户籍人口可支付住房市场化,二是以住房为载体迁移家庭化,三是家庭生活社区化,四是社区治理民主化,五是以社区常住人口为基础实现公共服务均等化,六是通过广泛教育与培训促进人力资源资本化,七是非户籍人口中等收入化。最终实现新二元结构一体化、产业高效化、城市整体现代化,实现国家的高质量发展。

总结

城中村更新问题本质上是社区规划问题,是国家“以人民为中心”实现高质量发展的基础性规划。住房是社区规划的核心和主体,建议以可支付健康住房覆盖率作为健康社区考核的首要指标。新时代,我们需要面向全部社区全部人的美好生活,开展包容性社区规划和社区营造。中等收入陷阱的威胁来自于断裂和不平等。

健康社区规划,从可支付住房做起,抹平隔离,增进公平,给新市民一个家,让他们可以无后顾之忧地创新创造,解放生产力,激发全民的创造力、创新力和活力,为我国跨越中等收入陷阱、实现社会主义现代化提供空间基础和社会保障。