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叶裕民|包容性城中村更新与可支付住房,如何给新市民一个家(下)

2020.12.01

来源:THU社区规划

叶裕民 | 中国人民大学公共管理学院教授


跨界对话

邀请嘉宾:

叶裕民 | 主讲人,中国人民大学公共管理学院教授、公共管理学院学术委员会主任

晋军 | 对谈人,清华大学社会学系副教授

刘佳燕 | 主持人,清华大学建筑学院副教授

互动议题:

城中村作为可支付住房供给的特点和作用?

新市民的制度排斥问题?

城中村更新的制度和路径?

Q1

刘佳燕:

叶老师从整个城市化进程的角度给我们解读了市民化的挑战。中国工业化发展到中后期,城市化发展到后半段,需要思考可持续的动力是什么,叶老师提到的很重要的一点就是人力资本。要保障人力资本的积累,首要保障他们的是可支付住房,让他们在城市有尊严地生存下去。叶老师用数据模型向我们揭示了现在很多地方政府面临的两个特别大的治理难题,一是更新的问题,另一个是新市民的问题。现实中,这两个问题的解决被置于不同的部门领域,而其实他们是有高度的关联性,是孪生难题。而且,如果解决不当,可能会导致恶性循环,甚至固化问题。问题解决中很重要的一点,是要看到整体的利益,不光是市场和当地居民,还要考虑租户的利益;不光看到所有权,还有租住权;不仅考虑交易的价值,还有使用价值。

所以需要多学科跨部门的合作,来解决这个难题。晋老师从社会学视角怎么看这个问题?

晋军:

我听了叶老师的报告,非常激动也非常感动。叶老师用实际案例和理论模型既总结了城市现代治理中城中村更新现有的经验和教训,又对未来的解决方法做了引导,这是一个非常有政策性指导意义的研究。为什么感动呢?因为我看到了一个学者的良知。叶老师在刚才的研究中一直强调在城市治理过程中,有一个不能忽视的主体——新市民。他们对我们的城市生活和经济增长都非常重要,如果没有快递员、外卖员等这些兢兢业业的服务者,城市不会美好。叶老师把这个群体放在了研究核心,我非常感动。我的心得体会就是四个字“安居乐业”。一个好的城市需要让每个生活在城市里的人有体面的生活,而“体面”的核心表现就是安居乐业。“乐业”指我们人人都有美好的生活,“安居”指美好生活的基本前提——稳定的住房。刚才叶老师从认识城中村和推进市民化两个方向解答了如何做到安居乐业。我再补充一点对城中村的理解。我们实地调查过北京一个知名高校西门外的一个城中村。高校和城中村只有一墙之隔,两者的居住主体都是在20岁左右,在物理空间上他们是在一个区域范围的,虽然居住的地方不一样,但他们对美好生活的想象是相近的,想有个好房子、好工作、稳定的生活、美满的家庭,以及获得社会的尊重。然而,这两个群体的生活状态是不一样的,一个是在校生,一个是务工者也就是新市民。更不同的是他们与城市的关系,前者毕业之后找到工作,能逐渐成为城市中产阶级的一员,后者并没有一个未来能留在城市的期望。这些新市民不能享有城市好的医疗、教育资源,他们跟隔壁的同龄人对很多社会焦点的看法和判断是不一样的。

叶老师刚才提到了城市内部的新二元结构,社会学中有一个类似的说法叫城市二元结构指的是随着城乡之间发生巨大变化,大量的农村人口进入城市,城市变成了一个在同一个物理空间里集中了两个完全不同生活的空间。这样的城市空间无法提供安居乐业的生活状态,因为两个群体对于未来期望值,甚至社会是不是公平公正都有不同的判断,这样一个城市二元结构或者城市内部的新发展结构,对于社会可持续发展是非常大的挑战,是一个必须要解决的问题。

关于城中村和新市民的问题,我们现在大多都意识到了,但是一直难以解决。今天叶老师提出了一个非常系统的解决方案。这个方案很有说服力,有利于推进市民化进程。我们之所以会看到两种完全不同的生活世界,表面上看与高考有关,但实际上是与制度性排斥有关。首先就是住房制度,刚才叶老师提到了,另一个就是教育制度,比如随迁子女入学、升学问题,还有医疗保障、社会保障等一系列的制度。对于这些制度,都需要反思和分析,把新市民作为城市创新力的一员纳入到改革内容中。这样才会利于我国的社会发展和经济增长,最终实现城市里的安居乐业。


Q2:

刘佳燕:

晋老师提到的一点特别有意思,就是“不确定性”。这些新市民其实是城市未来中产阶层形成中很重要的潜力群体,而且在城市中会不断成长,在过程中不断形成关于所在阶层和城市的认同。正是他们可能经历的城市化过程的不确定性,很大程度上制约了这类群体的归属感和认同感。我们在调研中发现,租户很少会说“去我家坐坐”,因为他们不认同租的房子是自己的家。社会学关于社会阶层的划分,有一个标准来自个体对自我社会经济地位的主观认同。就像刚才叶老师提到的社会保障,虽然很多新市民在收入上达到一定水平,但从长远来看,在生活其他方面缺乏稳定预期的保障,比如孩子上学、住房、就医等。这些未知的风险和不确定性因素使他们很难有城市归属感和认同感,可能导致社会的隔离和割裂。

我们现在常说要从“空间的城镇化”逐步走向“人的城镇化”,其实更进一步,应该是实现“家庭的城镇化”。新市民不只是能赚到钱,有个安身之处,更能实现真正意义上的社会再生产,也就是保障能有完整的家庭,下一代的健康成长。现在谈住房问题,很多时候是放在规划或服务的部门领域,而没有从综合的、公共政策的角度去解决。再到城中村更新层面的问题,情况更复杂,涉及到更新和住房两个制度的交叠,需要从部门协作、学科交叉、制度和政策工具创新等角度进行探索。想请叶老师分享下如何从全面综合的角度解决城中村住房问题的案例。

叶裕民:

刘老师提到的是两个问题的叠加,一是新市民为什么不认为城中村租的房子是他的家,二是怎样用综合的方法,从制度设计上给他们一个家。

先回答第一个问题。可以看到,现在住在城中村的流动人口大多以家庭为主,比如广州番禺区有42%是以家庭为单位的新市民,这代表家庭迁移的趋势越来越明显。还有一大部分是单身人口,进入城市后组建家庭住下来。还有很多流动人口没有举家搬迁,因为他们的孩子不能像本地孩子一样接受到完全同等的义务教育。虽然有的城市允许外来人口的孩子在当地入学,但在两个方面并没有同等对待,一是不能完全免费,二是不能就近上学。这导致很多新市民的孩子只能到更远的地方上学,某种程度上排除了上学的可能性,所以没有把孩子、家人带到城市来。没有了家人,也就没有了家的氛围和认同感。

大家常说“哪里住,哪里就是家”,住房对家庭很重要,对社会也很重要。家是一个社会文明的起点。易经中有一个家人卦,家人卦的卦象是火下风上,传统文化解释“火”为文明的源泉,整个社会的文明起源于家的完美和爱。大家知道,最无私的爱是母爱,当一个孩子在一个充满爱的家庭中成长,走进社会是有责任感、爱心,以及创造力的。所以,住房很重要,不只是一个居住的空间,它是社会现代文明的载体。现在很多政策还没意识到住房的文明内涵,把流动人口的安居房建在城市边缘地区,解决不了孩子上学的问题,家人来不了,就不是一个完整的家,也就没有真正解决流动人口的住房问题。往大了看,父母和孩子的分居,造成了现在留守儿童的问题,让这八千万留守儿童身心健康地成长是艰难的。从这个层面,住房是整个社会文明制度的重大议题。

长期几十年没有解决流动人口问题,并不是他们不努力,而是他们最基本的属性,自然属性没有得到满足,那么他们的经济、社会属性就不能得到彰显,体现在没有创造力。社会层面体现在产业结构很难升级,社会创新力不足。大家都知道中国有巨大的市场,有很多世界五百强来中国投资,但不是所有好的投资都会愿意给中国。我们曾经跟很多企业家交流,问他们决定投资中国的条件是什么。其中一个世界五百强企业把中国区的管理总部放在了成都,他们解释一个原因是这里年轻人都受过很好的教育培训,有创新的激情,另一个是成都的房价是相对较包容的,对年轻人友好。人力资本对世界五百强企业是至关重要的,他们可以带先进的技术和设备去其他国家,但有两个是带不过去的,一是大规模的产业工人,二是包容、公平的社会制度。当这两个条件都具备的时候,他们才会考虑投资。显然,城中村更新要做的就是这两件事情。所以,中国未来要成为制造业强国,要做的就是人力资本积累,实现公平社会的建构。再说回家庭的重要性,有了住房是不够的,还需要实现迁移人口家庭化,满足人的社会属性。所以,首先家庭要得到保障,在爱中成长;然后是社区治理民主化,培育社会责任感;接着是以社区常住人口为基础,提供公共服务均等化。

谈到公共服务均等化,政府的存在就是为了提供公共服务,在所有的公共服务中,除了国家安全,最需要投入的就是基础教育。满足财力、理念和技术手段三个条件,就可以实现公共服务均等化。2016和2017年国务院印发的政策明确了地方政府提供公共服务要以自有财力为主,这个是很正确的,财政能力是第一条件。第二个条件是理念的转变,现在很多大城市并不是因为没有财政资金投入基础教育,而是理念上的问题,导致很多流动人口的孩子的教育没有得到保障。有的城市有意愿也有资金给流动人口的孩子提供教育保障,但也没有做好,是为什么呢?这就跟城市空间有关。城中村属于非正规空间,是集体土地。我们的规划是不能在集体土地上建学校的,只能在国有土地上,土地性质是约束城中村更新的一个因素,如何把城中村土地在规划层面合法化是第三个条件。所以要建立新的公共服务配套制度。不管土地性质如何,只要是更新,就应该提高公共服务,人在哪里公共服务就在哪里。而且,是以常住人口为单元,而不是以户籍人口。所以,基础教育保障的难点在于理念和制度的突破。

社会保障的难点是另一个方面。现在流动人口的社会保障大部分是按照工资的相应比例缴纳的,但是他们的收入水平相对低一些,新市民缴纳社会保障的平均率是1/3左右,大量的新市民是没有保障的,未来是没有预期的。所以,他们就不敢花钱,进而内需拉不动。很多地方最近开始为新市民推进社会保障政策了,但绝大部分大城市从养老保险开始推进,并没有推进新市民真正需要的医疗保险。为什么从养老保险开始推进?因为城市保障缺乏养老金。这种政策的推进不是着眼于新市民的发展和社会公平,而是基于城市的本位利益。所以,城市应该根据国家新型城镇化的需要去改革社会保障制度。

刘佳燕:

关于医疗保障可以补充一点。我们在城中村做调研发现,里面很多的小诊所,绝大部分是由这些居住群体的真实需求催生的。新市民大多比较年轻不太生病,加上收入低,缴纳医疗保险的意愿自然不大;更重要的是,他们的疾病谱跟全龄段医疗保障里的常规疾病不太一样。所以,需要反思的是,如何从新市民的特定需求出发,制定精准化的保障制度,而不是简单的全覆盖。

晋军:

对,按需求设计制度很重要,另一个方面要考虑的是人口的迁移。现在很多的保障在各省之间,甚至省内城市之间是不相互连通的。所以,很多新市民不愿意交保险,担心几年之后回家享受不到保障,认为缴纳保险降低了可支配收入。

刘佳燕:

现在的保障基本都是针对个人的,有没有可能以家庭为单位来设置?年轻人在医疗方面的开支不大,但可以把这部分保障共享给老人和孩子。

叶裕民:

对,这点非常好。继续关于社会保障的讨论,另一个问题是保障金的计算方式。很多城市是按照平均工资计算的,但是平均工资往往高于新市民的平均收入。我们在江苏、浙江等地跟新市民访谈,他们很多人反映保障金高于工资交不起。我认为保障金可以按照城市的最低工资标准计算,降低保障水平,降低缴纳水平,扩大保障面。再加上刘老师提到的家庭险,加强保障服务在区域间的流动性,这样就能很好地解决新市民医疗保障问题。

除了这些基础保障要改革,还有一个制度就是高考。如果说高考制度能改革,流动人口的孩子不用回老家高考,市民化的进程将大大推进。我们在北京通州区访谈过,一些非常厉害的高级工程师不能继续待在北京的原因是,他们的孩子不能在北京高考。

晋军:

对,高考制度改革很重要。我们在北京访谈过一个在行业里顶尖的生物制药企业,他们要搬离北京,因为很多的技术骨干要离开,要去他们孩子能参加高考的城市。

叶裕民:

我一直认为户籍制度要改,但目前要求所有城市解除对流动人口户籍的限制还有难度。另外,如果现在取消户籍限制,可能会导致一些盲目流动,因为很多农村的农民年均纯收入低于城市贫困低保户,如果户籍制度取消,那么很多农民会觉得我辛苦一年还不如去城市什么都不干,进而增加城市的发展成本,最终受影响的还是那一群新市民。所以,城市户籍制度改革要因地制宜,但市民化和公共服务均等化的推进是刻不容缓的。习总书记也讲过,要加快市民化的推进。然而,我们在很多城市的调研中发现,地方大多很重视户籍制度改革,但对市民化没有什么想法。很多户籍制度改革的初始目的是设置落户的门槛,所以更多地是关注如何改善积分制度,而不是真的要放开多少指标。这样就把户籍制度异化成了积分制度的设计,换言之,就是异化为城市门槛的设定。现在大部分城市的积分制度都是对学历和税款缴纳额度有明确的要求,都是跟人口规模和控制有关,不管新市民有多努力,只要最终人口规模控制住就行,这使得户籍制度更加异化。所以,我们当前的户籍制度改革本身的路径就需要改革。

刘佳燕:

是否可以理解为,户籍制度改革和市民化两者不能简单地捆绑在一起,或同义化。户籍制度改革更应基于一个城市自身能力的评估,带有一定的引导和管控的作用。如果放到整个国家的层面,需要跟城镇化的空间格局挂钩,来自对区域性人口流入流出的引导。市民化是指城市应该建设一个包容的、均等化的公共服务。

叶裕民:

应该说公共服务做到极致,就会让户口变得没有用,当户口基本上没用的时候,那就是户籍制度改革成功了,所以他们是密切相关的。其实很多城市是不太愿意严格控制人口规模的,因为从十八届三中全会以来,不断进行市场化改革,市场在要素配置中发挥决定性的作用,所以人的流动是由市场决定的。因此,人在哪里创造,就应该享受那里的公共服务,享受了公共服务就可以更放开地创造,那么经济就发展起来了。我很认同现在户籍制度改革要适当有计划地推进,但公共服务均等化的推进绝不能慢,要大幅面向所有人推进。这是一个公平公正的社会制度的起点,而这样一个社会制度是中国建设社会主义现代化强国的核心组成部分。

晋军:

这就是那四个字——长治久安。

Q3:

刘佳燕:

这是个极其深刻又充满人文关怀的话题。最后请两位用一两句话简单谈一下关于城中村更新或新市民市民化的感想或建议。

晋军:

我认为市民化最终的目标,是要让居民不管在城市还是乡村,不管从事什么职业,都可以拥有同样的社会机会,都可以过上同样的美好生活。

叶裕民:

我希望所有的发达城市作为国家社会主义现代化建设的前沿,要尽快地联动推进城中村更新和新市民住房问题,要给新市民一个家,让他们作为社会主义现代化创造的主体力量,尽快地发挥他们的作用。