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刘鹏|从独立集权走向综合分权:中国政府监管体系建设转向的过程与成因

2020.11.06

作者:刘鹏


刘鹏,中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师

一、问题的提出

征税、支出和监管,是现代国家的最基本行为和职能。[1]各国市场经济建设的经验表明,高质量的政府监管体系不但不会窒息市场经济的活力,反而可以成为推动市场经济更加完善和成熟的利器。[2]随着经济全球化、去国有化运动以及风险社会的来临,特别是2008年全球金融危机以后,监管型国家(regulatory state)挽救了岌岌可危的福利国家模式,而推动了监管资本主义(regulatory capitalism)的出现,[3]监管型国家正在成为一种具有鲜明全球化特征的治理模式。[4]

从西方监管型国家建设的经验来看,大部分国家在监管体系建设上都具有较强的独立和集权的特征。例如美国在联邦层面共设有各类独立机构68个,其中承担监管职能的独立监管机构24个,联邦政府在设置监管机构时,大部分都是采用直属联邦政府的大区派出办公室制;英国虽然是地方自治色彩比较强的单一制国家,但这些监管机构对于地方监管政策执行具有较高的权威与执行力;在德国,大部分监管机构在联邦层面独立地承担监管职能,在纵向关系上呈现出联邦负责立法决策、州负责监管执行、执行职责下沉的特征;在日本,中央政府建有一批半独立性质的部门外局和独立行政法人,承担各项具体的执行事务。因此,在西方国家,独立和集权往往也成为政府监管体系有别于其它行政机构的最重要的特征。

1992年,党的十四大正式提出了建设社会主义市场经济体制的目标,同时也开启了中国政府监管体制改革的序幕,政府监管体系改革及其优化,对推动中国成为全球第二大经济体系发挥了至关重要的作用。近30年来,中国不仅在市场经济体系建设取得了巨大的进步,而且在政府监管体系的质量也有了长足的提升,在世界银行每年发布的全球治理指数(WGI)中的监管质量(regulatory quality)指标部分,中国政府监管质量的基准得分和排名得分从2000年开始都得到了稳步提升,体现了国际社会对中国政府监管改革成效的肯定。[5]

值得注意的是,中国的政府监管体系建设在初期更多地采用独立集权型的方式来推动监管建设,而自2010年前后以来,中国在政府监管改革方面则表现出了适应本国发展形势的新特征,逐步转变为综合分权型模式来设计监管体制,这个过程可以被称之为中国政府监管体系建设的转向。那么,如何概括和归纳中国政府监管体系建设的转向特征?怎样解释这种转向背后的逻辑?如何更好地推动中国政府监管体系和能力的现代化进程?

一些学者也注意到了这种转向过程并提出了相应的观察分析,例如刘亚平、苏娇妮将这种转向概括为“由早期的部门主导的监管模式,转向独立型监管模式,如今又形成了综合监管、行业监管和社会协同监管相互促进的统一大市场监管模式”,并基于政府、市场、社会动力机制提出了解释框架,但其解释对象仅限于市场监管部门,且焦点比较分散,解释框架偏宏观;[6]曹正汉、周杰则以食品安全监管逐步转向地方分级管理为案例,认为在中国的单一制环境下,中央政府需要把容易引发社会风险的行政事务尽可能交给地方政府去完成,进而可能导致“过度分权”,但这一论断无法解释地方政府为什么也积极和乐意争取这种监管分责;[7]美国学者安田(John K.Yasuda)也同样通过基于食品安全监管的例子,认为中国食品安全监管的失灵主要原因在于集权的单一制体系,无法有效面对庞大的生产系统和地理规模所带来的“规模政治”(politics of scale),进而认为应该采取分权导向的多层级治理,后续的食品安全监管改革确实符合他的这一判断,但他并没有分析这一解释是否同样适用于其他监管领域。[8]由此可见,对于这种监管改革的转向过程,我们仍然缺乏比较全面和深入的解释分析。

二、从独立集权走向综合分权:中国政府监管体系建设的转向

在中国的语境下,“监管”一词的出现并非是在经济领域,而是在司法管理领域,在早期很多的文件里,监管一词都被用来指代司法领域中的监狱管理,或类似等同于治安行政处罚中的管制或拘役处罚,[9]这跟西方语境下的regulation的含义相去甚远。1992年,党的十四大提出确立建设中国特色社会主义市场经济体制目标,1993年11月,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》由党的十四届三中全会通过,指出必须“加强和改善对市场的管理和监督”[10],这是首次在中文世界里出现了跟西方语境下regulation最为相似的表述,基本上标志着中国在社会主义市场经济体系下探索建立现代政府监管体系努力的开始,而跟其它国家显著不同的是,中国政府监管体系建立的历史起点是传统的计划经济体制,以及以产业政策为导向的发展型国家(developmental state)的一种“计划+产业”的混合型模式,这也在很大程度上影响了中国政府监管体系建设的路径和特征。中国的政府监管体系建设大体上经历了三个阶段,即独立集权和综合分权两大阶段,以及中间短暂的过渡阶段。

(一)1993-2007年——独立集权阶段

受传统计划经济体制的影响,中国早期的监管机构大多都是从原有的行业管理部门转型而来,而有趣的是,自1949年建国以来仿照苏联所建立起来的行业管理体系,由于是按照具体的工业部门分类体系划分的,因此本身就带有一定的独立、集权的特点,只不过是这些特征是计划经济体制下政企合一、公有制垄断的行政体系内部管理行为的结果,而并非市场经济体制下政企分开、多元所有制下的基于法律和政策的外部监管行为。从1992年底开始,原有的计划经济式的行业管理部门逐渐被撤销与合并,与此同时,一些基于政企分开原则的新的监管机构开始逐步建立,仿照西式监管风格的机构建设开始起步,如负责证券市场监管的中国证券监督管理委员会于1992年10月成立,并于1995年3月被确立为国务院直属事业单位;原来以主管农贸市场职能为主的国家工商行政管理局,在1995年前后也开始逐渐弱化办市场的职能,而逐步转向真正的监管执法职能;负责标准化、计量和质量监管的国家技术监督管理局于1993年3月成立;1993年4月,负责民用航空安全监管的民用航空局更名为民用航空总局,作为国务院直属的正部级机构行使监管职权。

1998年以后,随着一大批行业管理部门的撤销,中国的政府监管体系建设开始正式提速,取而代之的是一批新的监管机构,如国家药品监督管理局、国家质量技术监督局等监管机构被首次设置为国务院直属机构,而国家环境保护局、国家工商行政管理局先后于1998、2001年更名为国家环境保护总局和国家工商行政管理总局,行政级别由副部级提升至正部级,不再隶属具体的部委,因此具有相对更强的独立性。到2003年的国务院机构改革,更是迎来了监管机构设置的高峰期,包括中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家安全生产监督管理总局等一批新的监管机构相继成立,同时原国家质量技术监督局更名为国家质量监督检验检疫总局,国家药品监督管理局更名为国家食品药品监督管理局。

与此同时,一些监管机构的纵向集权改革也开始启动,例如工商、质监、药监部门分别于1998-2000年期间开始推行省以下垂直管理,即省级以下的监管机构的财政、人事、监管业务分配等权限都归省级监管部门统一领导,不再接受同级地方政府的领导,而证监会、银监会、保监会则陆续在全国设置垂直管理的派出机构,包括在省、自治区、直辖市和计划单列市设立了36个证券监管局,以及上海、深圳证券监管专员办事处,而电监会则设立了华北、东北、南方等六个区域电监局,并在太原等11个城市派驻监管专员,全部接受电监会统一领导;国家安监总局中的煤矿安全监察局也于2005年底实现了全国26个产煤省份设置了垂直管理的煤矿安全监察机构的目标;[11]民航总局则从2002年开始设置和改革直接领导的7个地区管理局以及26个省级安全监管办公室,对全国的民航安全事务实施统一监管。

由此可见,这一阶段所建立起来的众多监管机构,已经组成了中国政府监管体系的主要内容和总体框架,在机构设置方式上均采用了国务院直属机构或事业单位的方式,而不隶属于任何部委机关,且行政级别大多为正部级或副部级,在工作方式上更加相对灵活,并依靠相关法律来履行相关监管职能,人员组成中的专业人士比例有所增加,同时在纵向关系设置上大都采用全国或省以下垂直管理体制,设置区域和地方监管派出机构,相对于一般的行政机构,这些监管机构具有相对更强的独立性和集权性,因此可以被概括为独立集权阶段。

值得注意的是,这种独立集权阶段的确立原因,不仅仅是受到计划经济体制下行业管理体制的历史传统的影响,也是主动向国际经验借鉴的结果。例如在药品监管局成立酝酿阶段,一些医药界的代表委员在1994年召开的全国八届人大二次会议上,就提出要对药品加强统一管理,改变药品多头管理的局面,例如李炎唐委员提出“国务院成立一个权威性的食品和药品管理局”、李树楠委员说“建议成立中国的FDA”、钟南山委员则认为“开放市场和加强管理是不矛盾的,赞成成立一个类似于FDA的权威机构”[12]等;而在证券监管领域,在证监会成立之初,有学者认为“中国证券市场的发展尚且刚刚开始,但值得庆幸的是西方发达国家已为我们积累了近30年的经验,我们完全可以借鉴其经验”[13],还有人强调“在设置我国证券主管机构的时候应当借鉴美国的做法”、“证券管理委员会由国务院成立,受国务院领导,独立行使职权”[14]。这些都足以表明,独立集权阶段在很大程度上是我们主动学习和借鉴国际经验的结果。

(二)2008-2012年——过渡阶段

经过十余年的改革与建设,一套相对独立集权的监管体系终于在2005年前后得以在中国建立起来,这也构成了中国政府监管体系的主要组成部分,监管也成为这一时期行政管理体制改革的重要关键词。然而,从2008年开始,独立集权的监管体系建设思路逐渐出现了淡化的趋势,之前大力推动的监管机构独立化、集权化和专业化的改革节奏开始逐渐放缓,具体表现在:

第一,将一批监管机构由国务院直属机构转变为部委管理的机构,例如在2008年的国务院机构改革中,把国家食品药品监督管理局改为卫生部管理;把国家民用航空总局重新组建更名为国家民用航空局,改为交通运输部管理;负责邮政快递行业监管的国家邮政局则改为交通运输部管理。

第二,新建的一批监管机构更多地采用成立部委或变为部委管理的国家局形式。例如,2005年国家安监总局成立后,把原有的煤矿安全监察局变为由安全总局管理的国家局;国家环境保护总局在2008年由国务院直属机构直接变为环境保护部,成为国务院组成部门;建立新的能源监管机构,新组建国家能源局,但并没有成为国务院直属机构,而是由国家发展和改革委员会管理的副部级机构。

第三,一批监管机构的垂直管理体系开始逐步转变为地方分级管理。例如,在2008年,国家食品药品监督管理局在改为由卫生部管理之后,国务院办公厅发布了《关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》,决定将之前确立的省以下垂直管理体系调整为地方政府分级管理,业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。[15]2011年,国务院办公厅发布了《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》,决定将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制,业务接受上级工商、质监部门的指导。[16]

第四,地方政府在金融监管领域也开始承担一定角色。自90年代初期以来,中国已经建立起了一套以“一行三会”为核心的中央金融监管体系,带有非常鲜明的中央垂直管理特点。然而,2002年9月,上海在全国首先成立了金融办公室,成为市政府负责金融服务和协调工作的职能部门,[17]到2006年,全国几乎有一半以上的省(市、区)和部分地市都成立了金融服务办公室,主要职责是加强地区金融资源整合、监控和处置金融风险,配合中央监管机构落实监管政策,促进金融业对地方经济发展的支持。[18]虽然地方金融办的成立并没有改变中央金融监管领域中的独立性和垂直管理,但也在一定程度上表明,由于中央金融监管垂直管理体制仍然存在一定的信息不对称问题,促使地方政府在金融监管领域也开始承担一定的角色。

从以上四个方面的变化,我们可以发现,自2008年以来,原有的独立集权型监管体制建设出现了明显的放缓趋势,无论是对原有监管机构的重组改造,还是新建的监管机构,都很少采用原有的独立设置的模式,同时在纵向监管权力配置模式上,还出现了逐步取消省以下垂直管理改革,以及地方政府在部分监管领域的共担角色的趋势,这些都表明原有的独立集权监管阶段改革正在逐渐向新的综合分权监管阶段过渡。

(三)2013-现在——综合分权阶段

如果说2008年以来,中国政府监管体系建设的独立集权监管模式改革只是出现了放缓,并向综合分权过渡的趋势,那么在2013年以后,独立集权监管模式的设置则基本上是很少出现了,综合分权监管模式逐渐全面取代了原有的独立集权模式,成为中国政府监管体系建设本土化的鲜明特征,具体表现为:

第一,对旧有的监管机构的重组基本上都是采用综合合并模式,而非独立设置模式。例如,2013年的机构改革将原国家食品药品监督管理局跟工商总局、质检总局与食品安全监管相关的职能进行整合,组建国家食品药品监督管理总局,这只是市场监管改革的第一步“小综合”,到2018年则直接将工商总局、质检总局、食药总局与国家发改委、商务部的部分职能合并,组建国家市场监督管理总局,实现了“大综合”;同时,2018年的机构改革还将独立运行了将近10余年的银行业监督管理委员会和保险监督管理委员会合并,重新组建新的银行保险监督管理委员会,从分业监管向混业监管迈出了坚实的一步。

第二,新组建的监管机构基本上都采用部委管理的国家局,或者直接合并进入相关部委,国务院直属机构的监管机构数量明显减少。例如,2013年的机构改革将十年前成立的国家电力监管委员会与原国家能源局进行职能整合,重新组建新的国家能源局,仍然由国家发展和改革委员会管理;2018年机构改革撤销国家安监总局,将其大部分职责并入新组建的应急管理部,国家煤矿安全监察局则改由应急管理部管理,同时将安监总局的职业安全健康监督管理职责整合到新组建的国家卫生健康委。至此,除了国家市场监督管理总局是国务院直属机构,证监会和银保监会仍然是国务院直属事业单位之外,其它的所有监管机构都被直接合并进入相关部委,或者变为部委管理的国家局,这与此前组建的大量国务院直属的监管机构形成了鲜明的对比。

第三,作为监管机构的重点职能,执法职能领域实施行政综合执法体制和执法权下沉基层改革。监管执法一直是监管改革的重要内容,也是体现监管效率和质量的重要标准。2014年6月,国务院印发《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》,提出“推进城市管理、文化等领域跨部门、跨行业综合执法,相对集中执法权”、“加快县级政府市场监管体制改革,探索综合设置市场监管机构”[19]。10月,中共十八届四中全会发布《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出“推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法”[20],同时要求推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉,强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。

第四,地方分级管理改革进一步落实推广,同时地方政府在监管职能实施中的持续加重。例如,在市场监管改革领域,虽然2011年国办就发文要取消工商、质监部门的省以下垂直管理体制,但实施的划转过程中需要一定的缓冲期,到2014年前后基层才开始逐步落实地方分级管理改革体制,同时将执法权逐步下放到基层,除对反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等关系全国统一市场规则和管理的事项,由中央政府统一监管外,其他监管事项,应实行属地管理,交由基层监管部门负责,原则上中央政府和省、自治区政府市场监管部门不再设立执法队伍;[21]在能源监管方面,自电监会并入国家能源局之后,地方的电监办虽然保留了垂直管理体制,但相继更名为能源监管办,但由于监管力量跟不上大能源监管的要求,此后陆陆续续有16个省成立了能源局,[22]地方在能源监管中也开始承担部分职责;而在被认为是中央监管事权的金融监管领域,从2018年10月开始,陆续有吉林、浙江、北京、福建、海南、河南等省份将原有的省级金融办进一步强化,改名为省级金融监管局或金融工作局,由此来承担一部分适合属地管理的金融监管职能权力,“7+4”模式的地方金融监管格局初步形成。[23]

唯一的例外是环保监管领域。2016年9月,中共中央国务院发布了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,[24]要求逐步推行环保部门的省以下垂直改革,但需要明确的是,这里的省以下垂直主要还是监测监察和执法领域,而并非完全意义上的人财物全部垂直管理的行政垂直,地市级生态环境机构的负责人虽然由省里提名,但仍需要地市级党委同意,市级人大会议通过,市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理,仍为市级政府工作部门,相关行政经费仍然主要是由地市级财政列支。同时《指导意见》明确提出“落实地方党委和政府对生态环境负总责的要求”,也就是说环保监测监察执法省以下垂直管理改革,并不能就此降低地方党委政府对环境保护监管的责任,这跟此前工商、质监和食药监等部门的省以下垂直管理体制有着本质的差别,更多的是一种柔性化的垂直管理改革。

由此可见,自2013年以来,中国的政府监管体系建设在推进思路方面上发生了很大的转向,一方面从横向权力配置来看,从原来的强调单独列出、独立设置、专业执法制度化地转变为机构整合、合并设置、综合执法,体现出越来越强的综合性特征;另一方面从纵向权力配置来看,从原来的上级集权、垂直管理、多级执法制度化地转变为上下分权、分级管理、基层执法,体现出越来越强的分权性特征,中国政府监管体系建设由此进入了综合分权型的本土化新阶段。

三、如何理解监管改革转向逻辑:基于高质量发展与监管问责的解释框架

(一)横向维度:为何从独立转向综合?

监管机构独立设置的优点在于专业性强,分工较为明确,监管政策可以避免其它因素的干扰,但也可能因为机构设置过多过细而缺乏有效协调所引发的监管失灵问题,其中一个体现就是有可能带来监管协调成本过高或过度监管而窒息市场创新的活力,而这正是理解2008年以来中国政府监管体系建设由独立模式转向综合模式的关键。

从1990年到2005年,中国经济的年均增长速度为9.5%,取得了举世瞩目的经济增长奇迹,但随之而来的也是经济发展质量的亟待提高,2006年中央经济工作会议正式提出要促进经济社会又好又快发展,全面落实科学发展观,这预示着中国的经济发展开始逐步步入转型阶段。2010年底,中国经济总量跃居世界第二,经济结构转型开始进入了新的阶段。2012年党的十八大报告首次提出将“创新驱动”作为新经济发展方式的新动力,到了2015年,中央又提出要推动新旧动能转换的经济转型方向,2017年党的十九大报告最终明确了中国经济要由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这种转向高质量发展阶段的经济转型的动力,既要求建设一个更加充满活力和公平公正的市场经济体系,也需要一个更加高效能的政府监管体系。

面对这种经济转型的高质量发展要求,独立监管模式开始变得有些不太适应,主要表现为在缺乏系统整合和有效协调的行政环境下,多个独立监管部门的设置,其带来的乱设许可、多头执法、缺乏协调以及剩余责任划分缺失的弊端大大超过了其专业化分工的优势,从而大大增加了经济转型的创新成本,抑制了市场创新的动力和活力,制约了高质量发展的前进步伐。例如,在市场监管领域,原来分设的工商、质监和食药监三个部门职能交叉重叠比较突出,多头执法情况相对严重,在案件管辖、立案程序、抽样取证、行政处罚复核等方面都存在较大的差异,同时三个部门都有各自的投诉举报热线,市场准入程序繁琐,企业需要花费较大精力和成本应付;在金融监管领域,日益发展的商业银行业务与保险业务出现了交叉融合的趋势,原来按照分业监管原则设置的银监会和保监会在监管实践中也出现了一些内耗和协作不力的问题,监管空白、监管套利和监管重叠现象比较突出,[25]既不利于提升监管的精准和智慧化程度,也不利于激活金融市场的创新能力。因此,要从根本上推行简政放权、降低市场准入门槛和行政执法成本,激励企业创新和经济转型,除了每个行政机构内部的流程重构之外,最为直接的办法就是将职能相近的独立监管部门进行整合合并,从这个意义上看,从独立走向综合的监管机构设置原则的转向,也是中国市场经济面临结构转型所倒逼的结果。

此外,从独立走向监管的转向,还有利于有效缓解监管过程中的问责缺失问题:监管问责缺失。独立设置监管部门,其本意应该是更好地明确监管权力的分配与监管责任的归属,然而在中国的环境下,由于市场创新速度非常迅速,市场新业态层出不穷,社会风险多重叠加而复杂多样,而中国式的监管权责的静态分配机制显得相对抽象和迟滞,导致剩余监管责任的浮动和解释空间非常大,一旦出现监管事故或者问责事件,很容易导致不同部门监管责任追究的模糊与推诿。例如在应急管理领域,原来分设的安监、消防、防灾减灾救灾等部门在面临自然灾害和安全生产事故的调查和问责处理的时候,经常出现因系统性风险外溢和交叉叠加而导致难以确定监管责任难以划分的难题,最后导致在一些问责过程中不得不出现指标式问责的非科学问责现象;在食品安全监管领域,由于此前分散在农业、工商、质监、食药监等部门的分段监管体系对于日益复杂的食品产业链条难以做到精准全覆盖,在具体区分种养、生产、流通、餐饮等具体环节存在职能交叉,导致在不同环节中监管责任存在模糊地带,进而使得在监管问责的部门划定的时候存在典型的剩余监管责任区分困境;在职业卫生健康监管领域,仿照美国职业安全与健康局(OSHA)建立起来的安监部门与传统的卫生部门,在法律法规标准制定、监管检查、资质认定、项目验收、培训与救治等方面长期存在分工模糊地带,需要加强合作协调,存在局部的监管事权责权不清晰弊端,改革之后由卫生健康部门统一负责,有利于实现职业卫生监管事权统一,避免部门间互相推诿。由此可见,将独立设置的监管机构纷纷以综合设置的新形式取代,其背后的逻辑是整合职能相近的机构职能,尽量减少剩余监管责任的分割模糊地带,从而有利于精准和规范划定监管责任。

(二)纵向维度:为何从集权走向分权?

从监管权力的纵向配置来看,监管机构采取垂直式的集权模式,其主要优点在于在联邦或中央政府的事权范围之内,能够更好地保障监管机构的权威性和监管政策执行的有效性,并有效破除地方政府的干预和影响,但这些优点的发挥需要一些前提条件,例如联邦或中央与地方政府的监管事权责权划分较为清晰,分工明确;联邦或中央政府对地方监管信息的获取能力较强;地方监管相对人和公众参与联邦或中央政府监管决策和执行过程的成本较低等。在中国的行政环境下,由于以上所列举的前提条件在不同程度上并不完全具备,导致垂直集权的设置模式并没能发挥出应有的集中统一的监管效能,反而催生出一些监管失灵的问题,最后引发其改为地方分权的模式,其中经济转型与监管问责同样是理解这一转变的关键因素。

经济转型所带来的高质量发展的压力急需新经济能够迅速发展,成为中国经济的新支柱,这是在经济下行压力较大的形势下的客观要求,而新经济的核心是信息化与全球化,其建立的基础是信息技术革命与制度创新,而制度创新的重要内容就是如何降低市场主体创新的行政成本,在这方面,地方分权的监管模式要比垂直集权模式更有优势。由于市场创新的主要主体是中小微企业,这些企业在市场创新过程中免不了要跟监管部门打交道,相比中央政府,地方政府对于市场企业的需求偏好以及信息的掌握能力更强,从而更有利于市场主体的创新,这就是自2013年以来,中国大力推行放管服、优化营商环境建设的主要原因。在这场优化营商环境的改革运动中,地方政府是推动和落实的主体,而监管部门的垂直管理体系由于受上级部门管辖,在全国范围内形成相对独立的系统,信息数据难以共享,[26]导致部分地区出现了地方政府围绕优化营商环境开展的改革创新难以推进。[27]对此,有学者从经济学角度提出解释,即在接受合格企业的审批上属地管理体制明显优于垂直管理体制,原因在于属地管理体制下,地方政府能从企业生产中获得经济增长的好处,而在垂直管理体制下则没有这种明显的地方和部门收益,[28]因此去推动亲企业的优化营商环境优化改革的动力不大。

由此可见,在经济下行压力较大、经济转型任务较重的大环境下,将监管部门的垂直管理改革调整为地方分级管理,更有利于推进优化营商环境改革。在决策部门看来,地方分级管理所带来的支持企业发展、改善营商环境、助力经济增长和结构转型的收益,已经明显大于其可能与企业合谋并引发市场隐患和安全问题的风险。因此,一方面在原有的工商、质监、食药监等直接关系到优化营商环境改革的部门,逐步取消省以下垂直管理的体制,直接改为地方分级管理;而另一方面,在金融、能源监管等中央垂直管理等领域,完全改为地方分级管理在短期内存在较大难度,所以改为强化地方政府的职能和事权,这在本质上也是一种推动优化营商环境改革的柔性的去垂直化管理改革。

去垂直化改革虽然具有推动经济增长和结构转型的优势,但也可能带来市场失序和安全风险的弊端,因此,要降低这些可能的弊端,就必须进一步明确监管责任的分配,强化监管问责的力度,而将监管体系由垂直集权调整为地方分权,恰恰又满足了这一逻辑的需求。在中国的行政环境下,垂直式集权模式将监管部门的人事、财政以及业务管理权收归到中央或省政府,但由于监管资源的有限以及监管对象的复杂分散,大部分的监管部门及其派出机构并没有足够的监管信息获取和监管政策执行能力,监管机构与监管对象之间的信息不对称程度比较严重,而具有相对信息优势的地方政府由于没有相应的权力和监管责任,因此对无法带来政绩或者经济效益的监管事务往往不够重视,这就导致一旦有监管事故或风险暴发,垂直式的监管部门有权责但没有能力,而地方政府有能力却没有权责,从而导致剩余监管责任在纵向分配方面的模糊。

如果说在地方政府行政问责制不够健全的时代,垂直式的集权监管具有破除地方保护主义,推进全国监管一体化的优势的话,那么自2008年以来,地方政府的行政问责制建设开始逐步建立和完善,垂直式的集权监管模式的这一优势日益减弱,而行政问责的模糊划分和监管信息掌握的不足等劣势反而日益明显,导致对行政问责形成反向制约,[29]同时也不利于获取充分的监管信息。这一问题在食品安全、药品安全、安全生产、金融监管、电力监管等具体领域多有所明显体现,包括三鹿奶粉事件、山东疫苗案、金融诈骗庞氏骗局等一系列事件中都充分暴露出来。因此,自2010年以来,中国政府在食品药品安全、产品质量、安全生产、生态环境、职业卫生等监管领域陆续提出地方政府负总责,将监管责任逐渐下沉到地方政府,这种以辖区地理范围为标准的责任划分标准,比以抽象的监管对象和权力归属的划分标准更加清晰和具有可操作性,从而更有利于明确监管责任归属。为了配合这种责任的下沉改革趋势,做到权责对应,此后又开始陆续将多个垂直式集权监管部门划归给地方政府,这其实就是垂直集权模式走向地方分权模式背后的逻辑。

由此可见,中国的政府监管体系在建设历程上经历了一个明显的由独立集权走向综合分权的发展阶段,在理念上也从原来的单纯借鉴国际经验,逐步走向结合自身的国情进行探索,最终形成了超越西方而更加符合中国现阶段国情的监管体制模式,这背后跟中国的高质量发展要求以及明晰监管问责机制的内在需求密不可分。2020年5月,中共中央国务院印发了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,明确提出“构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制”,由此可见高质量发展已经成为决定未来一段时期内中国政府监管改革的重要因素,这也反映出了中国政府监管体系改革与建设风格的逐步成熟与稳定。

从独立集权到综合分权的转向,虽然总体上更加符合中国实现高质量发展和明晰监管责任的要求,但也需要注意解决在新的体系下可能出现的新问题,例如如何在加强综合监管部门建设的同时,继续保障和强化监管部门的专业性,特别是一些监管专业水平要求较高的领域(如食品药品安全、特种设备安全、金融安全等);在分权监管的体制下,如何进一步明确不同层级政府的监管事权责权清单,从而最大限度地遏制新的地方保护主义现象;此外,对于地区外溢性较强的风险和市场秩序的监管问题,如何更好地加强跨区域、跨部门的协调与统筹,也是未来综合分权监管体系下需要重点解决的问题。

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基金项目:中国人民大学科学研究基金项目“社会性监管政策能力的评估、影响因素及其提升的实证研究”(编号:19XNL008)