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张楠迪扬、董长贵等|多级政策执行过程中的形式损耗和实质损耗:以中国行政审批中介改革为例

2021.05.14

作者:张楠迪扬、董长贵等

来源:American Review of Public Administration

英文标题:Deficits Pro forma and Substantive: Multilevel Policy Implementation in China’s Administrative Approval Intermediaries Reform

文章链接:https://doi.org/10.1177/02750740211010539

作者:张楠迪扬(中国人民大学公共管理学院副教授)、David H. Rosenbloom(美利坚大学教授)、董长贵(中国人民大学公共管理学院副教授)

张楠迪扬|中国人民大学公共管理学院副教授


董长贵|中国人民大学公共管理学院副教授


我院张楠迪扬副教授、董长贵副教授,与美利坚大学杰出教授戴维.罗森布鲁姆(David H. Rosenbloom)的合作文章 Deficits Pro forma and Substantive: Multilevel Policy Implementation in China’s Administration Approval Intermediaries Reform最新发表在国际期刊American Review of Public Administration上 (《多级政策执行过程中的形式损耗和实质损耗:以中国行政审批中介改革为例》

论文聚焦于政府层级结构中政策执行的多级损耗问题。多级政策执行情境中,中间层级的政策执行者具备双重身份。一方面,他们与中央政府距离更近,会获得更直接的监督和压力,自由空间小于街头官僚,需要更为严格地完成上级交办的规定动作;另一方面,中间层级的政策执行者同样可能出于维护自身利益,故意折损政策执行效果。游走于两者的张力之间,中间层级政策执行者的行动策略是什么?如何既完成上级政策执行任务的规定动作,同时又保全自身利益,既有政策执行理论关注较少。

文章提出政策执行的“形式损耗”(deficits pro forma)、“实质损耗”(deficits substantive)两个概念,以此构建对中间层级政策执行者灵活行动策略的解释框架。形式损耗指象征性或表面性执行政策带来的损耗,比如可以表现为执行效率的损耗。实质损耗指政策执行者对实际政策执行目标的消解,比如在政策执行过程中刻意隐瞒地方实际情况。研究认为,本级压力、上级压力、上级示范效应都可能对两类损耗产生影响。

研究以中国行政审批中介改革为例,基于对225个地级市的行政审批中介改革政策执行的数据分析,实证检验两类政策执行损耗的影响因素。研究发现,政策执行损耗在国家、省、地级市“自上而下”的执行过程中逐级增大。地级市对本级职能部门施加的压力无助于缩减政策执行损耗。省级对地级市的软性压力和硬性压力与形式损耗显著负相关,硬性压力的对降低形式损耗的作用远超软性压力。实质损耗方面,硬性压力虽然也有一定的降低作用,但效果远低于对形式损耗的影响。这说明上级的硬性压力虽然可以有效提高执行速度,但对完成政策目标的质量提升上较为有限。本案例中,省级政策执行的示范效应只对降低市级形式损耗有效,对降低实质损耗帮助不大。无论省级表现优劣,市级在行政审批中介改革的政策执行上均处于较低水平。此外,形式损耗与实际损耗显著正相关,这说明低效的政策执行通常会带来对政策效果的实质损耗。

本研究勾勒了地方政策执行者的一类行动策略,面对上级压力,一方面中间层级的政策执行者选择通过降低形式损耗的方式完成上级任务;另一方面,当政策内容不利于地方执行者的实际利益,且实质损耗的完全信息难以被上级掌握,实质损耗很可能成为政策执行者保护既得利益的自留地。研究发现对于深入理解多级政策执行过程、推进政策评估具有一定启示意义。

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