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何艳玲 等|问责总领:模糊性任务的完成与央地关系新内涵

2021.09.08

作者:何艳玲、肖芸

来源:《政治学研究》2021年第3期

作者:何艳玲(中国人民大学公共管理学院教授);肖芸(北京体育大学管理学院讲师)

何艳玲|中国人民大学公共管理学院教授

内容提要

改革开放以来,中国政府治理的基本取向是以经济增长等量化指标来推动任务完成。但在中国特色社会主义进入新时代以后,政府中心工作(比如供给侧结构性改革)越来越多地以模糊性任务的形式布置,一定程度上形成了模糊性治理模式。此治理模式以问责权为主导性权力,并将绩效考核、人民承诺和政治责任融为一体,在治理体系中构建了以问责权为核心的新责任体系。这一责任体系既保证了各类模糊性任务的完成,又重塑了央地关系新内涵,因此亦是近年来诸多民生工作得以完成的关键。

关键词

政府治理;问责权;模糊性任务;央地关系;供给侧结构性改革

完成组织任务是政府的一项重要能力,而治理目标的实现则有赖于各项组织任务的完成。改革开放以来,组织任务主要以相对确定的方式由中央下发到地方,其特征是任务聚焦、明确,并且可量化到具体指标,如GDP、污染物排放量、淘汰落后产能等。在很长一段时间里,这类确定性任务占据了地方政府的大部分注意力。但近年来,随着经济发展进入新阶段,政府治理也进入新时代,组织任务性质开始发生较大转变,即确定性任务相对减少,模糊性任务日益增多。2013年全国两会结束后,党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出,除法律、行政法规或国务院有明确规定的外,其他达标、评比、评估和相关检查活动一律予以取消。2017年,以省市县三级联动清理为核心,各地启动了更大规模的指标考核清理,更多指标被清理取缔。模糊性任务成为中央向下布置工作的重要形式。

与确定性任务相比,一方面,模糊性任务的重点大都不是求量、求快,而是求新、求质,如社会管理创新、高质量发展、供给侧结构性改革等,其所指向的创新、质量、结构本身具有更高程度的模糊性;[1]另一方面,模糊性任务不再以量化方式被简化为确定的指标,而是以被刻意模糊化的方式来提高治理效率。模糊性任务的突显不仅意味着政府治理重点的转移,也表明政府治理模式的转变。

基于确定性的分析框架已无法解释当前地方政府行为逻辑的重大转变——由左右竞争到向上表态或避责,也未能反映模糊性任务由象征执行到努力完成这一转变的制度性原因。我们需要纳入模糊性变量,以提出更适用于新时代政府治理情境的新分析框架。本文将重点关注模糊性任务完成的制度框架,即讨论在无量化指标的情况下,中央何以推动地方完成模糊性任务?与基于确定性任务的治理相比,基于模糊性任务的治理特质是什么?模糊性治理是否会改变政府内部权力关系特别是央地关系?如果会改变,那么这一改变的实质又是什么?细致而深刻地分析政府治理本身的变化,是政治学、公共管理学和经济学等诸多学科更好回应时代的内在必然要求。我们曾提出公共行政的讨论必须回归政府本体及其公共特质[2],本文是对这一倡导的延续和深化。


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