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杨开峰|疫情之后:公共管理的实践与理论

2021.11.09

作者:杨开峰

原文刊发:《中国行政管理》2021年第10期

杨开峰|中国人民大学公共管理学院教授

本文为作者在第十届中美公共管理国际学术研讨会全体大会上的主旨发言。


疫情之后公共管理的实践与理论,是一个非常大的话题。我最近的思考是源于博士生同学们前几天给我提出的两个问题。第一个问题是,我们身处一个如此复杂的时代,不同学科之间相互竞争,竞相解决我们面临的公共问题,公共管理学科还有自信吗?与经济学、法学等其他学科相比,我们的自信在哪?第二个问题是,当前公共管理学科应该关注什么?新冠肺炎疫情给中国以及世界的公共管理学科提出了什么挑战?这个话题不仅有些宏大,而且可能会有争议,仁者见仁,智者见智。但是,“中美会”是讨论这类问题的一个非常合适的场合。二十一年来,中美会已经成为中外公共管理思想交流碰撞的重要平台,成为引领公共管理研究的重要桥头堡。二十一年前,我参加首届中美会的时候还是一名博士生。今天,我应该是现场唯一参加了所有十届“中美会”的学者了。在这样的时刻、这样的场合,反思公共管理的实践和理论,具有特别的意义。

今天我从一个特定的角度切入话题:新冠肺炎疫情是否改变了公共管理改革运动和理论研究的趋势?我们公共管理研究者在新冠肺炎疫情之前是走在正确的道路上吗?尽管在新冠肺炎疫情最肆虐的时候大家可能处在非常不同的状态中,但无论是中国还是其他国家,大家都在深刻地反思:我们公共管理学科到底能够为这个社会、为公共政策提供什么样的智力支持?去年我在中国人民大学组织召开一个“全球视野中的应急治理”系列学术论坛,包括三场会议,分别聚焦中国实践、理论发展、国际对话。在国际对话专场,第一位发言人是应急管理方面的国际权威学者,他说:“感谢安排我第一个发言,但是很诚实地说,我不知道该怎么说。我写过应急管理教材,出版过应急管理专著,当过国际期刊主编,教授过应急管理课程。但是,我突然发现现在不知道该怎么讲了,因为新冠肺炎疫情让我的许多认知产生了变化,以前讲的规律好像不太合适了,好像是错的。”他说,“我真的不知道该怎么讲了,这是我要讲的全部内容。”我也在想,我们以前关注的问题错了吗?我们的理论和观点错了吗?

一、公共管理实践:延续与变化

从实践上看,新冠肺炎疫情是否改变了公共管理改革的趋势?疫情之前的改革方向还要坚持吗?准确回答这个问题不容易,虽然新公共管理运动对很多国家都有影响,但是不同国家的公共管理改革千差万别。即便如此,国际上公共管理实践的总体趋势和话语具有一体性,特别可以从美国和英国这两个新公共管理运动的重要代表性国家来观察,改革逻辑和改革内容有很高的相似性。有鉴于此,我这里主要从美国的情况来讨论。美国总统一般都会发布一个《总统管理议程》,宣告他们在联邦政府管理上的优先改革事项。当然,我这里关注的是“管理”上的问题,而不是具体“政策”领域的政策。

从奥巴马政府的总统管理议程来看,疫情之前的美国联邦政府管理特别强调几个方面。第一项是创新型政府,总体上讲奥巴马认为要把一个诞生于20世纪的政府创新转型为一个21世纪的政府。比如奥巴马推出了一个“总统创新伙伴”计划,选派了一批善于利用新技术新思想进行创新的人才,把他们安排到联邦政府的不同部门,同相关的管理者结成伙伴,推动管理创新。第二项是绩效政府,包括预算绩效管理、严格财务管理、循证决策、标杆管理等内容。比如奥巴马任期内先后通过了《政府绩效与结果现代化法案》、《循证决策委员会法案》、《循证决策基础法案》。第三项是开放政府,包括三方面的内容,首先是透明——在原来政府信息公开的基础上强调原始数据要向公众开放,使公众能利用开放的数据做一些事情,比如简单的小程序开发;其次是参与,给予公众更多的参与机会;然后是协作,即政府和公民、社会组织、市场要有更深度的合作。第四项是服务型政府,提出要“为公民提供更智慧、更优质、更快捷的服务”。第五项是数字政府或者说电子治理,比如美国2010年发布《联邦信息技术管理改革实施计划》,2012年发布《信息技术共享服务战略》等。第六项是整体性政府和跨部门协作,比如要求制定“跨部门优先目标”并进行季度性的审议。第七项是战略性人力资源管理,等等。

当前美国联邦政府关注的是什么?有没有发生变化呢?疫情之前关注的事情,到现在会全部转向吗?拜登总统上台之后,还一直没有公布他的总统管理议程,但是我们可以从他的就职演说、发布的行政命令以及提交的2022预算草案看出他的管理优先项。很多人可能想不到拜登排在第一的管理优先项是什么,那就是跟新冠肺炎疫情防控直接相关的一个问题:社会公正。研究发现,新冠病毒的感染率、死亡率在不同族群间有显著不同,黑人在很多城市的感染率、死亡率更高。在疫情中,美国的种族冲突空前激烈。这意味着严重的社会公正问题。所以,现在拜登的管理优先项中排在第一位、最核心的是社会公正。第一,他提出大量的措施要减少贫富差距,包括要求富人、大企业纳更多的税,通过这些税收收入支持社会福利项目及其行业和部门;第二,他强调在政府采购中要向弱势群体倾斜,包括向中小企业倾斜;第三,他要求所有联邦部门在做新一轮战略规划时提升社区组织、弱势群体的参与;第四,他强调在人力资源管理中重视多样性。这些都和社会公正有关。

和以前的政府相比,拜登政府还有一个明显变化是在战略性人力资源管理方面。无论是奥巴马还是特朗普时期,他们对传统公务员制度是批判的,认为传统公务员体制已经过时了,要把它全面破除。特朗普时期提出了很多相关的改革措施,监管公务员权利保护的理事会基本瘫痪。拜登上台之后,虽然还没有提出具体的措施——疫情背景下似乎不是他最优先的项目,但是他已经非常明确地叫停了特朗普时期的“反公务员制度”改革,特别强调不再以政治化的要求来改革公务员制度。

这个变化也和新冠肺炎疫情防控有关系。在疫情中,地方政府和联邦政府在早期应对中犯了很多错误,其中一个原因是白宫当时缺乏应对疫情的专业领导人才。去年美国著名政治学者福山在几家刊物上撰文讨论新冠肺炎疫情的启示,反思疫情防控效果是跟政治体制更相关,还是跟政府能力更相关。他认为,更重要的不是政治体制的种类,而是政府能力的强弱。政府能力强弱最关键的方面,就是公务员体系有没有能力做出专业的判断、专业的响应、专业的执行,过度政治化的公务员体系在美国是有害的。在这样的情境下,拜登做出这样的选择,其实和疫情带来的反思直接相关。

除此之外,我们仔细去看他2022预算草案中显示的管理优先项,会发现和奥巴马时期没有差别,还是继续在强调财务管理、预算绩效、科学决策、公民服务、跨部门协同、数字治理等,这些没有变化。

再来看我们中国的情况。在新冠肺炎疫情之前,党的第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),勾画了国家治理现代化的蓝图,里面包含了不同领域的改革方向和措施。疫情之后这些有变化吗?总体上是没有的,恰恰相反,新冠肺炎疫情防控的成效彰显了我们的制度优势,《决定》中的改革方向是要继续坚持的,包括完善国民健康政策、提高公共卫生服务、加强公共卫生防疫和重大传染病防控,健全重特大疾病医疗保险和救助制度、以数字政府建设推动应急准备与响应、增强领导干部驾驭风险的本领等等。最近我们非常强调共同富裕、乡村振兴,这同样也是把社会公正放在了第一位。总体来看,社会公正通过疫情防控也得到了非常大的关注。当然,小平同志讲,社会主义就是共同富裕,这是我们的“初心”,跟美国是不一样的。在战略性人力资源管理方面,我们也非常重视,强调党建引领,强调领导干部的七种能力,包括应急处置能力。我们也强调绩效政府,比如2018年中央深改组通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,2020年国务院公布了《政府督查工作条例》,等等。我们讲“放管服”改革,体现的就是服务型政府、整体型政府、数字政府的复合式改革。实际上,我们还有更多在美国的总统管理议程中看不到的议题,因为我们的治理体系和治理能力现代化不是零敲碎打,而是系统化的全面改革。

综合中国和美国的公共管理实践,对比疫情之前和现在的情况,可以发现,基本的管理和改革取向是没有变化的,都是要让政府更加科学、协同、高效,但是对于社会公正和政府能力的要求更为凸显。对于全球公共管理实践来说,总体上而言,在利用新技术——不仅指大数据等信息技术也包括组织技术——方面,在科学决策方面,在增强政府能力方面,越来越趋同,也就是在“效率”和“效果”方面越来越趋同。而在社会公正方面,也就是在“治理为了谁”方面,可能是制度竞争的焦点,也是体现我国制度优势的关键。如果不能从这一点上讨论共同富裕,就没有全面理解中国国家治理的逻辑。

二、公共管理研究:响应与问题

上面介绍的是实践,那么理论研究上呢?在疫情之前的研究重点和趋势还是正确的吗?我们对所有公共管理类SSCI期刊的文献做了梳理,比较了两个十年的数据——一个是1997年到2006年,一个是2007年到2017年。这两个十年,我们计算了不同主题的文章数量,以及从上一个十年到下一个十年的增长率(如图1)。增长率排在第一位的是协作治理,在两个十年之间增长了3500%。从新冠肺炎疫情来看,这个趋势对不对呢?疫情使我们很明显地发现,应对不好往往是协同的失败。从美国来看,联邦政府和州政府之间的协同经常问题重重,不同部门之间也是。中国疫情防控的早期也或多或少存在央地协同、部门协同、区域协同的问题。所以,公共管理研究的趋势和方向没有大的问题,推行的改革目标没有问题。


排在第二位的主题是公共服务动机,两个十年间增长了2470%。在中国语境下,为人民服务就是公共服务动机,就是“不忘初心”,这在疫情防控当中体现得非常明显,无论是逆向而行的白衣天使,还是坚守岗位的基层公务员,都体现了高水平的公共服务动机。排在第三的主题是公共价值,其中包括社会公正,增长了870%。应急管理排在第四,增长了845%,如果现在再去看可能比例会更高。再往下,网络治理、战略管理、电子政府等等都增长了很多,而这些跟前面分析的公共管理实践趋势是大体一致的。也就是说,公共管理理论研究对于实践的响应一直是非常及时,甚至超前的、有远见的,所以公共管理学科还是应该很有信心,我们没有“瞎研究”。

不过,这不是说公共管理研究没有问题。我们对历史最悠久公共管理综合类刊物PAR(Public Admini­stration Review)进行了分析。我们选取了三个时间段,每个时间段选三年。最近一个时间段是2018到2020年,然后倒回去30年是1988-1990年,再到1958-1960年。因为新冠肺炎疫情是全球性的问题,所以我关注三个问题。第一,在不同时间点上,作为最主流的公共管理期刊,PAR上有多少文章关注的是全球性问题。第二,有没有真正做国际性比较研究,是仅仅关注一个地方?还是在国际视野下在做了比较研究?第三,有没有提供宏观的视角?如果要关注全球性的问题,仅仅有微观的、中观的视角是不够的,仅仅关注个体的选择、行为和态度是不够的,必须要关注宏观的因素,既包括宏观的政治因素,比如政治体制和政治结构;也包括宏观的社会因素,比如社会结构和文化结构。

从结果来看,三个时间段内,全球议题的比例非常少,也就是10%左右(见图2)。这个10%是2018到2020年的数据,其实有一点“通胀”,因为2020年有新冠肺炎疫情,而关于它的研究属于全球性议题;如果没有疫情,数据肯定会更低。





跨国比较的比例一直都不高。我们处在全球化时代,哪怕逆全球化浪潮也是一个全球化现象,但是公共管理研究往往没有全球性的比较。虽然不是每篇文章都必须采用比较方法,虽然大多数时候我们都是基于一个特定国家进行研究,但是在立论和分析上有没有全球比较视野却是一个合理的问题。关于宏观视角的数据有些奇怪,在1958-1960的区间比例非常低,到2018-2020占到25%,但是在80年代末的时候超过了40%。同样,不是每篇文章都必须要有宏观视角,微观的比如组织行为学的研究也是很有价值的,但是任何公共管理的现象、政策、问题其实都需要把宏观的、中观的、微观的视角结合起来看,微观的研究也可以引入宏观的视角。此外,这三个数据应该合起来看,试想一下:对全球问题进行跨国比较且引入了宏观视角的文章有多少?

为了防止选择偏误,同样的三个问题、三个时间段,我们把PAR和另一个顶级期刊JPART(Journal of Public Administration Research and Theory)进行比较(见图3),发现JPART在上述方面更差,关注全球重大问题更少,国际比较的更少,宏观视角更少。也就是说,这些问题是整个国际公共管理学界都面临的,与杂志的偏好无关。


这些问题不仅仅是公共管理学界的问题,而是整个管理学门类都面临的挑战。美国管理学会也曾经讨论管理学的大挑战是什么。Academy of Management Journal(AMJ)的编辑团队在1996年的一篇文章这么定义重大挑战:整个管理学界应该解决的大问题,“是一些关键性障碍,如果把它们破除了,就能解决一个重要的社会问题,并很可能产生全球性影响”。为什么他们要提这个事情?早期的管理学理论常常分析社会的重大问题,现在则慢慢失去了这样的功能。所以,从企业管理学的角度,他们也在考虑如何解决重大问题。这个编辑团队提出的问题包括:气候变化、人口老龄化、自然资源、社会韧性、数字劳动力、数字货币、性别不平等,等等。现在有多少企业管理学者或者公共管理学者在研究气候变化、人口老龄化、自然资源等问题?当然,如果从中国的学科划分而言,土地资源管理属于公共管理;从自然科学基金委管理科学部宏观管理与政策的范围看,这些问题都可以纳入。不过,在狭义或者传统公共管理当中,在美国主流公共管理学界当中,研究这些问题的学者很少。这些不恰恰是公共管理应该研究、而且能够研究得非常好的问题吗?当时AMJ这个编辑团队有一个小标题写得很好,叫“没有方案B,因为没有地球B(There is no Plan B,because there is no Planet B)”。我们只有一个地球,所以当然要关注这个地球上最重要的事情,这是公共管理学科应该关注的事情。

什么是全球性的问题?我们公共管理专业的同学,有多少了解SDGs——联合国可持续发展目标?SDGs的第一个目标是减少贫困,全球有8亿极度贫困人口,大部分在南亚和亚撒哈拉非洲地区。还有一个目标是就业,2/3的年轻人在发展中国家没有正式工作。再比如,海平面的上升对地球生存会产生重大影响,而全球平均海平面是以每年1.7毫米的速度上升。有多少同学了解这些问题,还不用说研究这些问题了?我们的课堂上全球性的问题讲得少,很多时候我们可能只关注国内的统计数字,而没有去关注全球性的统计数字,这样的眼界和知识范围对于公共管理是不够的,是没法讲好中国故事的。当我们走向世界舞台的中央,当我们走向全球治理的时候,我们也应该关注这些全球性的问题,负起全球性的责任,把中国的问题纳入全球性的背景下去思考。这需要我们扩展眼界,重新思考我们的责任。我们属于人类命运共同体,这些责任感我们应该有,这是我们探讨全球性问题的一个重要方面,是全球胜任力的一个重要方面。

三、新冠疫情凸显的理论挑战

新冠肺炎疫情凸显的公共管理理论挑战有哪些?可能一千个人眼中有一千个哈姆雷特。在我看来有下面八个方面,篇幅所限,我仅作简单说明。

第一个挑战是社会公正问题,涉及到公共价值、公共性问题,即为了什么人的问题。以绩效管理为例,绩效数据往往反应的是平均数,疫情防控绩效好不好,你看到往往是平均响应水平,往往掩盖了对弱势群体的响应水平,比如说对老年人、危重病人是怎么响应的?谁能更快得到救治、打上疫苗?这就意味着你从不同的群体来看绩效,这就涉及社会公正问题。公共价值有很多种,公共性也有很多维度和内容,但是社会公正是一个社会最核心的公共价值,也是政府的公共性中最重要的维度。我们的治理、我们的绩效是为了什么人?不仅仅是一个抽象的问题,而是涉及公共管理实际行为的基本问题。著名行政伦理学家Terry Copper曾经说,行政伦理领域一个悬而未决的大问题就是社会公正问题:我们在什么时候应该对不同的人一视同仁,什么时候又应该对不同的人区别对待?这对于中国这个社会主义国家来说尤其重要。如前所述,未来国家之间的竞争将主要反应在社会公正的竞争、共同富裕的竞争。另外,性别问题和民族问题也与社会公正问题息息相关。

第二,我们是否关注了重大问题和宏观维度,是否把管理与政策联系起来,是否把宏观、中观、微观联系起来。再以绩效管理为例,大部分绩效管理体系是中观和微观的,关注具体个人和具体组织,但是这样的绩效管理体系可以运行地非常好,但是却不一定能解决重大问题。比如,美国巴尔的摩市的政府绩效管理很有名,但是它不能解决巴尔的摩面临的深层次治理难题,比如基础设施老化、经济乏力、社会问题众多等,这是为什么巴尔的摩2015年发生大暴乱的原因之一。同样,美国纽约市的政府绩效管理非常知名,但是疫情期间,纽约一再陷入乱象。我们也可以问,北京市的绩效管理体系在疫情防控中起到作用了吗?它是否有助于解决北京市面临的最重大治理问题?

第三个挑战是关于比较公共治理、全球治理和文化问题。再举一个简单的例子,今年7月份美国彭博社发布了一个报告,说美国抗疫成绩全球第一。一个月之后,中国的智库说美国抗疫最差。世界卫生组织、约翰霍普金斯大学、CNN等每天公布疫情客观数据,看起来似乎客观绩效很容易分清楚,但是人们对绩效的反映为什么如此不同?为什么这么多人有不同看法?我们首先不是要消灭不同看法,而是要理解为什么不同的人有不同看法。这可能和文化有深刻的关系,比如现在美国有几千万感染者,这是好绩效,还是坏绩效?答案取决于政府绩效的定义。对有些人来说,个体健康和生命不是政府的责任,是个人责任;同时是对个人选择权的尊重,体现为一种民主价值,进而也是政府绩效的重要方面。按这个观点来说,他们会觉得几千万感染者彰显了政府绩效,或者至少不能说绩效差。但是,绝大部分中国人是不会有这种理解的。文化,特别是政治文化和社会文化,在这方面发挥着重要作用,不了解文化,就很难真正理解一个国家的政策演变,评价一个国家的政策效果,遑论在国家间开展政策学习了。

第四,在新冠肺炎疫情防控中,也可以看到我们要进一步强调科学决策和循证治理。是否应该戴口罩,是否应该自我隔离,等等,这应该是有科学的证据,更不要说对病毒传播方式的确定、疫苗的研制了。疫情防控就像城市内涝救援和地震救援一样,需要科学的应急管理,而不能只靠热情。救援方案怎么确定,秩序怎么保证,供应链怎么保证等等,都是科学问题。在此次疫情防控中,各国的传染病专家展示了科学应该有的作用,在国家治理中,如何设计一种体制,让科学能够更有效地进入政治决策,让更广大的专业人员发挥应有的作用是非常重要的议题。

第五个挑战是问题导向下的跨学科合作。疫情防控期间,国家自然科学基金委组织了新冠肺炎疫情防控的专项研究项目,不同学科都有参与,公共管理、公共卫生、管理科学、经济学等学科,通过不同方法不同手段进行研究,给疫情防控提出政策建议。如果仅仅只有公共管理,是做不到提供很多、很好的政策建议的。不仅仅疫情防控,当代越来越多的政策问题都是单一学科难以解决的。实际上,公共管理本来就是一个交叉特征明显的学科,往往借用工商管理、经济学、社会学、法学、心理学的理论和方法。令人尴尬的是,公共管理研究对这些学科的“反哺”远远不够,很少能贡献出其他社会科学领域都称道的理论,要解决这一问题,画地为牢是不行的。2020年,自然科学基金委成立交叉科学部,说明交叉学科发展已经成为国家战略。公共管理该往何处去?是更多与哲学社会科学交叉,还是与理工科交叉?该怎样克服学科交叉中的种种难题?需要我们认真思考。

第六个挑战是构建不确定性和模糊性条件下的公共管理模式和规律。迄今为止,公共管理教材上的大部分理论和方法还是基于确定性条件做出来的,但是正如著名政治学家和管理学家詹姆斯·马奇所说,组织生活和政治生活中最大的特征是不确定性和模糊性。我们往往把马奇、科恩、奥尔森提出的“垃圾桶”理论当成是例外,殊不知它反映的是组织的常态。有些地方官员在疫情之前堪称模范,但是在疫情来临之际进退失措。不确定性和模糊性给科学决策带来挑战。比如,新冠疫情可能有不同的阶段,但是我们不能事前预知这些阶段在什么时间出现,我们也很难在短期内对不同国家的抗疫成效做评价,在判断“发生了什么、什么有效果、什么是因果性证据”等方面也面临诸多困难。2020年3月,在面临同样的客观数据时,John Ioannidis,一位斯坦福大学的流行病教授,指出没有证据可以认为诸如关闭学校那样的措施是有效的,而哈佛大学的Marc Lipsitch则持完全相反的态度。在不确定性条件下,多少证据算是“足够”的证据?

第七个挑战是构建大数据人工智能时代的公共管理模式和规律。中国抗疫的一个重要创新就是健康码,通过健康码,感染者和非感染者能够被快速甄别。手机上的行程卡和后台的大数据可以支持快速确定感染者、密接者、次密接者等。在很多单位,刷脸过安检成为常态。远程工作、线上会议、线上教学等等得到广泛应用。汽车和电脑曾经深刻地改变了人类的交往与管理模式,大数据人工智能也必将起到同样的作用。这不仅仅是科学研究的方式会发生变化,不仅仅是说计算社会科学的兴起,而是整个社会结构、社会流动、社会偏好、社会规范会发生变化,管理活动的规律也将发生变化,这需要公共管理学者进行深入研究。与此同时,公共管理学者也要研究如何促进相关产业的发展,如何监管,如何保障算法伦理等等。

最后一个挑战是指研究的批判性、理论的批判性。无论是国际国公共管理杂志关于新冠肺炎疫情的专刊,还是中国杂志组织的讨论里,有多少文章真正使用了批判性的理论,去反思深层的社会结构和制度结构?去考虑怎样让人获得解放?马克思主义理论是一个具有高度批判性的理论。在公共管理的理论视野中,怎么来增强我们的批判性?我觉得这是一个重要的挑战。

我们面临的很多挑战是我们当下解决不了的。责任和重担在下一代公共管理学人的肩上。希望在开第二十届中美公共管理国际学术研讨会的时候,今天的年轻学子们已经把这些问题都解决了。