热点聚焦
首页 > 热点聚焦
李珍、黄万丁|建立更公平、更可持续的基本养老保险制度

2021.11.18

来源:社会科学报 2021 年9 月9 日第 002 版

李珍|中国人民大学公共管理学院教授

基本养老保险是我国老年收入保障制度的核心。经过制度整合,当前,我国的基本养老保险包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两项,实现了应参保人群的制度全覆盖。在模式上,这两项基本养老保险都是社会统筹与个人账户相结合,但就本质而言,城镇职工基本养老保险是“社会养老保险+强制性私人养老金”,城乡居民基本养老保险则是“老年津贴+强制性私人养老金”。基于保障范围和保障水平这两个最重要的指标,我国的基本养老保险制度已经取得了世界意义和历史意义上的伟大成就。但站在历史的新起点,要建立更加公平、更可持续的基本养老保险制度,实现老年收入保障事业的高质量发展,还需进一步厘清基本理论、剖析制度题,进行综合改革。

基本养老保险的“公平”和“可持续”

公平是一个历史的范畴,是一个主观的概念。公平在要素上划分,可划分为起点公平(机会公平)、过程公平(规则公平)和结果公平。起点公平和过程公平具有较强的政治属性,结果公平具有较强的经济和社会属性。初次分配领域的公平是经济公平,再分配领域的公平是社会公平。经济公平是指在起点公平和过程公平的前提下,每个人所得和投入的比例都相等;社会公平则是在同样的前提下,损有余以补不足,让弱者的获益比例更高。现代社会保障作为再分配领域的风险管理机制,是运用经济手段达成社会目标的制度安排。社会公平体现了向弱势人群进行再分配的目标,而这正是社会保障的题中之意,再分配的合意点取决于主流的价值观和对因追求分配平等引致的效率损失的容忍度。社会保障领域的起点公平即参与权利平等,过程公平即参保义务和自身能力一致,结果公平即保障水平和需求程度相关。不同社会保障制度应该坚持不同的社会公平理念,具体到社会养老保险:第一,在权利上所有人都“可以”且在条件上绝大多数人都“能够”参保与之匹配的养老保险制度;第二,在义务上和缴费相关的重要参数对所有参保人都保持一致,且所有人都能够将义务履行到和自身能力相关的程度;第三,在结果上目标替代率和参保人收入水平成负相关关系,终生养老金所得和投入的比值随着收入水平反方向变动。

“可持续”是养老金制度的生命线。1994 年世界银行在《防止老龄危机:保护老年人及促进增长的政策》的报告中将“可持续”设定为养老金制度政策选择的六个标准之一,契合经济和人口的预期变化是其含义的出发点。长期以来,狭义的财务可持续(基金收支平衡)基本左右了关于养老金制度可持续性的讨论,对其进行度量的指标主要有两个——隐性养老金债务和养老基金年度收支缺口,在制度转型国家,转制成本是第三个重要的度量指标。关于待遇充足性和筹资可负担性的讨论由于缺少对彼此牵制作用的考量而难以从规范到实证。系统考虑收入、支出和收支平衡性,养老金制度的可持续是一个三维度的概念:第一,筹资可负担。不超出所有筹资主体当前和未来财务承受能力且不会对筹资主体之外任何经济主体造成不当影响的筹资是可负担的。第二,待遇适度。满足“全人口能防止老年贫困,大多数人能平滑终生收入(消费)”理念的保障水平是适度的。第三,收支能平衡。在一定周期(一年或者多年)能实现收支相抵的养老金制度是可持续的。三维度可持续的兼得是养老金制度的追求,但很明显这并不是一件容易的事情。区分不同的养老金制度,比如对社会养老保险,其三维度的可持续应该是缴费可负担,维持基本消费,收支能平衡。

社会养老保险公平和可持续的关系,恰如一个硬币的两面。离开可持续的公平不具备生命力,离开公平的可持续则没有价值。而二者的兼得,又正如抛出的硬币在落下时竖起来一样十分难得。

“公平“和“可持续”发展面临挑战

基于 1995 年以来的数据,我国的城镇职工基本养老保险在 1.0 时代取得了很大成功,但在“全覆盖、保基本、可持续、多层次”四个基本目标上都遇到了挑战。基于 2009 年以来的数据,我国的城乡居民基本养老保险在短短十余年间,实现了历史性的突破,但与此同时,也存在一些公平和可持续方面的问题。

关于职工制度的公平性:起点上,权利上的“可以”范围过窄、条件上的“可能”门槛过高,这导致近三成的城镇就业人员未进入职工制度。过程上,由于参数不一致和义务不充分,参保义务和自身能力不一致普遍存在。以缴费费率和缴费年限两个最重要的参数为例,名义上,费率因就业类型不同分为高低两档、退休年龄因性别和身份不同设为三等。实际上,实际费率和名义费率的偏离、缴费年限和工作年限的偏离非常严重。结果上,虽然符合养老金目标替代率和回报率随着平均缴费工资指数增加而递减的再分配要求,但由于所有人的养老金回报率都大于 1,社会养老保险自收自支的财务平衡机制被破坏,同时,同权利却不同义务的过程欠公平在结果上有非常明显的欠公平与之对应。因此,这样即使是公平的,却是难以持续的。

关于职工制度的可持续性:筹资上,全国来看,实际费率是远低于名义费率的,但东北等地区的负担比较重。此外,财政补贴规模越来越大。待遇上,从可支配收入替代率和消费保障率的角度,近二十几年制度保障水平的下降比用平均工资度量的替代率下降幅度小很多。从权利义务关联的运行规律出发,近十几年待遇攀比的现象逐渐增多,制度可持续性面临“福利刚性”甚至是“福利竞赛”的挑战和压力。收支平衡上,征缴收入已连续多年不能覆盖基金支出,而且二者之间的缺口呈扩大之势。

综合评价公平性和可持续性,职工制度对形式的公平追求过重而极大地伤害了可持续,大量“义务轻、权利重”的人利用制度的“仁慈”进入制度,为下一代埋下了巨大隐患。

基于对“艾伦条件”(劳动人口增长率和实际工资增长率之和大于利息率,则现收现付的代际支持制度能够在代际间进行帕累托有效的配置)的反思和改进,我们提出了“新社会保险悖论”,认为,即使劳动人口增长率和实际工资增长率之和小于利息率,自我积累的制度在福利效应上也不一定优于代际支持,从福利效应比较的角度,自我积累和代际支持制度的比较与人口年龄结构无关。基于强制性私人养老金“产权明晰、微观经济、宏观有效、正外部性”的评价标准和 1995-2015年的实际数据,职工制度中的个人账户并没有实现建制时的目标。基于 2016 年开始的高计息率政策,个人账户又将会给未来社会带来巨大的养老金支出压力。

十余年来,居民制度总体运行较好,但也复制了职工制度的一些问题。平均水平来看,筹资是可负担的,但个人责任在不断下降,财政责任在不断扩大。其待遇充足性取决于财政,常规基于替代率的评价没有意义。从基金收支角度,财政支持下,制度的财务可持续性较好。此外,目前居民制度个人账户基金计息率太低(相较于职工制度),管理成本过高、社会效益太低。

以结构调整和参量优化促进高质量发展

对于职工制度,彻底的改革必须以厘清产权为基础,界定好政府、社会和个人的责权关系,实行清偿欠债、统账分离和参量改革三大改革。首先,让制度改革前积累的养老金权益明确化,政府才能摆脱无限责任的束缚,公共财政才能实现独立性,社会养老保险的自治机制和私人养老金的自由发展才有基础。其次,只有实行统账分离,社会养老保险和私人养老金的责权关系才能厘清,社会养老保险的公平及可持续通过内部博弈得以实现,私人养老金的发展通过独立产权予以保证。分离出的个人账户发展为自平衡的、市场化运作的养老储蓄制度,其微观经济性可自由追求且无宏观效率之压力。最后,只有进行参量改革,社会养老保险和私人养老金的公平性和可持续性才有保证,即使是在统账分离等结构性改革不能进行的情况下。

具体而言,笔者建议,参量改革的原则和内容应包括:1.坚持自平衡原则,重新设计养老金计发公式。确定基础养老金系数(目前为 1%)和抚养比、费率的平衡关系,实现社会养老保险的自平衡,根据《社会保险经验生命表》修订个人账户计发月数,实现私人养老金的自平衡时,明晰社会统筹和个人账户两个基金的边界。2.坚持公平可持续原则。回归“就业关联”的制度初心,摒弃城乡分割,职工制度向所有城乡就业人员放开,拓宽“权利上可以”的范围。在参保缴费行为实事求是的前提下,适当调整政策性缴费基数下限,让更多就业人员“条件上可能”参保。统一名义费率,维护“参保义务和自身能力一致”的过程公平,按照收入水平而非就业类型界定能力。提高法定退休年龄和最低缴费年限,充分认识到形势的严峻性,“小步调整”稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄中的“小”不能太“小”,最好在 2035 年左右调整到位。逐步提高最低缴费年限中的“逐步”不能太“慢”、“最低”不能太“低”,最好用 10—15 年时间将最低缴费年限调整到 25—30年。根据金融市场一般情况和基金实际投资收益率,合理确定个人账户计息率。

对于城乡居民基本养老保险制度,最重要的也是明确边界,基础养老金回归“老年津贴”,分离个人账户为自愿性、市场化运作的养老储蓄账户,充分发挥财政激励的作用,合理确定财政对个人账户的缴费补贴,个人账户计息率根据基金实际投资收益率确定。

[本文为国家社会科学基金重点项目“建立公平可持续的老年收入保障体系研究”(15AJL012)最终成果]

点击此处查看原文链接