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李文钊:北京市接诉即办的治理经验

2022.02.08

来源:《前线》杂志2022年第2期

李文钊|中国人民大学公共管理学院教授

北京市接诉即办改革将中国治理的一般经验和基于诉求办理与问题解决而形成的创新经验有机结合,形成了推动接诉即办改革取得成效的13条治理经验,探索了一条超大城市治理的新路子。一般经验代表基本原理,创新经验代表因地制宜,两者缺一不可。接诉即办改革的13条治理经验既可以帮助我们理解其取得成效的原因,又可以让我们在进一步推进接诉即办改革中找到方向。同时,这些治理经验的总结,也为接诉即办改革可复制、可推广提供了前提条件。

坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一

接诉即办改革是一条热线撬动的治理革命,其首要治理经验是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。接诉即办改革治理全过程都体现了坚持党的领导,充分发挥党建引领作用,“书记抓,抓书记”是其最好概括。最为重要的要素包括市委主要领导注意力分配、成立专项小组、区委书记/市直部门党组(党委)书记月度工作点评会、压实各级党组织书记责任。2018年8月北京市委首次召开区委书记月度工作点评会,形成问题反映机制,2019年1月开始利用12345市民服务热线作为主渠道,持续回应市民诉求,强调“民有所呼、我有所应”“闻风而动、接诉即办”。从2021年开始,为了突出接诉即办的改革色彩,北京市开始在市委全面深化改革委员会下设立专项小组,统筹推动该项改革。在这一机制的推动和带领下,调动起北京市各区区委书记、市直部门党组(党委)书记、343个街道乡镇书记、3400多个社区书记的积极性。党建引领也成为基层治理的重要路径,发挥党建协调会、党员报到等个体和组织作用,实现对各种资源和力量的整合,以回应市民诉求和促进问题解决。

接诉即办改革坚持人民当家作主和依法治国,这集中体现在《北京市接诉即办工作条例》(以下简称《条例》)的出台。接诉即办是人民当家作主的一种重要形式,也是全过程人民民主在北京的生动实践。人民当家作主有很多表现形式,如民主选举、民主管理、民主监督等,而接诉即办改革则丰富了人民当家作主的内涵。接诉即办改革最大的特点是议程设定权由民众主导,并且特别突出个体的作用,政府需要通过回应个体诉求来体现人民当家作主。从某种程度上看,这也是更高级别的人民当家作主。《条例》的出台,将诉求回应和办理纳入法治轨道,用法规将接诉即办改革固化下来,体现了全面依法治国的精神,被称为“制度保障法”。《条例》的制定过程也体现了人民当家作主的思想,1.1万名人大代表和6.7万名基层工作人员以及市民群众广泛参与法规制定过程,提出9000多条意见和建议,尤其是对立法中核心议题进行建议、对话和协商,在表达民意的过程中凝聚共识,为接诉即办改革赢得最大公约数。


坚持人民至上和人民责任的有机统一

接诉即办改革的第二条治理经验是坚持人民至上和人民责任的有机统一。它是“城市是人民的城市,人民城市为人民”的生动实践,也是践行以人民为中心的发展思想的北京样本。2018年8月31日,北京市委召开首次区委书记月度工作点评会指出,要从受理市民诉求看作风、看执行力、看对群众的感情和态度。时刻提醒自己,坚持以人民为中心,做到民有所呼、我有所应。由此可见,坚持人民至上和以人民为中心,是整个接诉即办改革的根本性价值追求。北京市接诉即办改革也得到市民的热切回应,3年来诉求量已经超过3000万件,从2019年的日均1.9万件,上升到2020年的2.9万件和2021年的4万件,来电话量也从2019年的282万个上升到2021年的562万个。

接诉即办改革在坚持人民至上理念的同时,也非常注重人民责任,它强调人民作为诉求提出者、合作生产者和效果评价者的三重角色。《条例》对民众参与接诉即办工作的责任进行了规定。人民除了作为诉求提出者之外,更为重要的角色是作为合作生产者共同来促进问题解决以及作为效果评价者对诉求办理进行评判。从北京市各区接诉即办改革实践看,很多民众反映的诉求都是棘手难题,尤其是随着改革的逐步深化,很多简单问题得到处理,留下来的都是“硬骨头”。接诉即办改革的深入推进,激发了民众参与社区治理的积极性和主动性,民众的公共精神和公共价值得到培育。

坚持问题解决和治理改革的有机统一

接诉即办改革的第三条治理经验是坚持问题解决和治理改革的有机统一,在诉求办理过程中推进首都治理体系和治理能力现代化。接诉即办关键在办。小区停车难、生活垃圾分类问题等群众诉求都是居民基于主观价值判断对社会事实的建构。接诉即办改革首先面临的问题是鉴别市民诉求是否属于公共问题以及政府是否应该进行干预,其次才是使用什么样的手段和方式来帮助市民解决诉求。正是在推进诉求办理中,全市各个地方都产生了很多鲜活的问题解决方法,如大兴区的合理诉求上门办、不合理诉求上门劝、咨询建议上门谈的“三上门”工作方法,房山区长阳镇推出“党建统筹,九元共治”的社区治理方法,西城区推出“最美办件人”等。基于市民诉求,北京市进一步建构了超大城市治理所面临的“问题框”,形成了三级分类指标框架,其中一级45类问题、二级435类问题、三级2240类问题。从北京市发布的三年市民服务热线数据看,群众反映前10类问题是疫情防控、市场管理、住房、城乡建设、交通管理、公共服务、社会秩序、卫生健康、教育、劳动和社会保障。

在推动诉求办理和问题解决的同时,北京市十分重视接诉即办的治理反馈效应,通过接诉即办改革来实现治理改善。从政策反馈理论的视角看,接诉即办改革在解决问题的同时,也会对治理产生反馈效应。在这里,所有的治理反馈效应主要是通过解决问题来发现治理的短板和不足,对治理体系和治理能力进行优化。市民诉求也被认为是超大城市治理的晴雨表。例如,北京市为了更好地实现派单,就会促使不同层级政府和不同类型政府部门厘清职责范围,这是治理现代化的前提和基础。此外,随着接诉即办改革的开展,很多政府部门开展“局处长走流程”,通过角色互换来审视治理过程,从而进一步提升治理水平。随着接诉即办改革的深入推进,各级政府和部门及其公务员解决问题能力、统筹资源能力、协调能力、沟通能力、组织能力等都会得到较大提升,治理能力在诉求办理和问题解决中得到锻炼。

坚持当下治理和未来治理的有机统一

接诉即办改革的第四条治理经验是坚持当下治理和未来治理的有机统一。在着眼解决当下问题的同时,通过谋划未来可能面临的问题与挑战进行前瞻性治理。在2019年刚开始推行接诉即办改革时,各级治理主体最初应对市民诉求主要还是着眼于解决眼前问题和当下问题。当市民诉求办理不好,他们又认为自己付出很多,这个时候就形成一种“低绩效陷阱”,即越是诉求办理绩效差,越是不再努力,而不努力又会进一步使得绩效变差。因此,我们常常看到有一些街道和乡镇绩效长期处于底部区域,这些地方既没有信心,也没有动力进行改善。与此同时,一些街道和乡镇主要着眼于眼前问题解决时,也会出现绩效不稳定,有些月份成绩可能排名靠前,有些月份绩效排名则靠后。

要避免“低绩效陷阱”和实现长期绩效排名靠前,就需要治理主体在着眼于当前问题解决的同时,思考未来治理,通过未来治理来应对当下治理面临的困境。接诉即办“每月一题”机制的提出以及区域治理的推动,都是未来治理的表现形态。当然,真正要实现未来治理,既需要治理主体能够提前研判未来一段时间可能面临的治理难题和挑战,又需要提升和培养敏捷治理能力,使得治理主体能够快速对治理问题进行应对。未来治理既是一种治理理念,又需要通过一系列制度、技术和组织安排来将理念转化为行动。而最终对未来治理绩效的检验还是需要看当下治理的能力和水平。当前,很多地方也开始利用人工智能、信息技术和大数据来推动未来治理,提升治理主体对未来的研判能力、掌握能力和解决问题能力。

坚持政治激励和纪律约束的有机统一

接诉即办改革的第五条治理经验是坚持政治激励和纪律约束的有机统一。2019年6月30日,北京市委召开区委书记月度工作点评会,强调要结合“不忘初心、牢记使命”主题教育,不断坚持和完善接诉即办机制,形成大抓基层、到基层一线解决问题的导向,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。2021年,北京市委又开始将接诉即办改革与党史学习教育以及“我为群众办实事”实践活动联系起来,强调发挥接诉即办主抓手作用,拿出解决民生问题的实招硬招,巩固和拓展基层治理体系和治理能力现代化的北京经验。

接诉即办改革在注重政治激励的同时,也强调纪律约束,通过发挥各级纪委监委、新闻媒体和人民群众的监督作用,形成对诉求办理和问题解决的有效约束。为此,北京市纪委监委率先将接诉即办改革作为专项监督的内容,持续开展监督,督促各级官员正确履职。而随着“每月一题”的推进,北京市纪委监委也将“每月一题”纳入专项监督的内容。除了市级纪委监委发挥作用之外,各区纪委监委也特别重视纪委监委的专项监督作用。例如,平谷区纪委监委联合相关部门对接诉即办月度考核中排名靠后的3个乡镇(街道)开展集中约谈,强调要直面接诉即办工作中的问题,乡镇(街道)党(工)委和纪(工)委要认真落实主体责任和监督责任,提高对“诉”的重视,加强“办”的质量,严肃“督”的力度,促进接诉即办工作取得更好成效。在发挥各级纪委监委监督作用的同时,北京市也十分重视新闻媒体、市民个人对于接诉即办的监督,发挥监督合力,改进工作绩效。

坚持顶层设计和基层创新的有机统一

接诉即办改革的第六条治理经验是坚持顶层设计和基层创新的有机统一。它既实现了集中统一领导,又充分发挥各方积极性。接诉即办改革能够取得成功,离不开北京市委的统筹谋划、顶层设计和高位推动,它是一项自上而下的改革。接诉即办有很多顶层设计的色彩,它可以体现为渠道设计、组织设计、制度设计和机制设计等各个方面。在渠道设计方面,重新激活12345市民服务热线,并对现有热线进行整合,实现了“一号响应”。与渠道设计相对应,北京市针对接诉即办改革进行组织设计,通过成立领导机构、专项小组或工作专班,建立健全党委领导、政府负责、部门协同、街道乡镇以及承担公共服务职能的企事业单位落实、社区(村)响应的责权明晰的领导体系和工作体系。对于制度设计,则体现为针对接诉即办改革制定了各项规章制度,使得治理有规可循。更为关键的是,北京市在推行接诉即办改革时,实行直接派单机制、考评机制、点评机制、首接负责机制等,真正形成了到基层一线解决问题的鲜明导向,推动超大城市治理的重心下移。

基层创新是接诉即办改革具有生命力的直接表现,这也与诉求办理和问题解决的本质属性具有内在契合性。不同区、部门、街道、乡镇、社区等为了回应诉求,形成了各种诉求办理工具箱,这些问题解决工具箱还会随着时间演进而不断丰富和完善。正如北京市委主要领导指出的,接诉即办只有进行时、没有完成时,基层创新也只有进行时、没有完成时。基层治理主体需要结合不同问题情景和问题空间,创造性提出解决方案,这样也会形成多样性的创新治理工具和手段。而随着不同地方基层创新经验的丰富,这也会进一步激励不同治理主体之间相互竞争、学习和模仿,使得治理创新深化成为一种创新生态,这样创新才具有可持续性。此外,基层创新也会为顶层设计提供丰富的素材,有一些具有可推广、可复制的创新经验就会上升为顶层设计要素,进一步丰富和完善顶层设计实践。

坚持框架结构和迭代更新的有机统一

接诉即办改革的第七条治理经验是坚持框架结构和迭代更新的有机统一,这是互联网思维在治理过程中的应用。摩尔定律告诉我们,集成电路上可以容纳的晶体管数目大约每经过18个月便会增加一倍。这一定律的引申含义强调创新会通过不断迭代更新,在框架结构保持稳定的情况下,来提升治理效能。以计算机为例,计算机的构造原理本身没有太大变化,但是通过不断迭代更新使得计算机越来越智慧。当然,如果创新发生范式性变迁,框架结构本身也会迭代更新。以接诉即办的考评机制为例,在保持“接诉响应率、问题解决率、群众满意率”稳定的情况之下,具体的考核指标和内容也在不断迭代更新之中。

对于接诉即办改革而言,其迭代更新更多体现为内容和要素的迭代更新,它主要体现为原有要素的优化以及新要素的增加。原有要素不断优化的例子,最典型的就是派单机制、考评机制和争议处理机制等。而新要素的增加则是迭代更新的重要内容,其中具有典型性和代表性的主要是主动治理、未诉先办和主动服务的内容。在推行接诉即办改革不久,北京市就将“治理类街道乡镇”作为整治重点。随后,在主动治理和未诉先办中,又通过“每月一题”来处理共性问题实现专项治理。2021年12月,随着北京市12345服务导图的上线,实现了咨询信息和地图信息的融合,标志着咨询服务和诉求办理开始并驾齐驱,为民服务的内涵更加丰富。对于12345服务导图而言,这也是政府与社会进行合作,引入第三方参与接诉即办改革的典型。可以预期,随着更多主体参与接诉即办改革,尤其是互联网公司的参与,会推动接诉即办改革迭代速度加快。

坚持整体推进和重点突破的有机统一

接诉即办改革的第八条治理经验是坚持整体推进和重点突破的有机统一。整体推进强调诉求办理和问题解决水平全面提升,重点突破强调弥补治理短板和弱项,其最终目标是实现首都治理体系和治理能力现代化。接诉即办改革之初主要是针对各区、街道乡镇和社区,随后把市直部门、承担公共服务职能的国有企业包含在内,实现了所有治理主体都回应市民诉求。北京市发布的三年数据报告显示,区级部门承办占比37.8%,街道乡镇承办占比36.0%,市属机构承办占比16.1%,国有企业承办占比7.4%,电商企业及其他单位承办占比2.7%。从这一数据看,市级、区级和街道乡镇基本上达到了各占1/3左右的比例,这也符合各级政府职能定位。

重点突破是接诉即办改革将基层治理作为重点和重心,并且非常强调对诉求量高的街道乡镇进行集中整治。为了抓基层和推动各级政府治理重心下移,北京市委市政府根据属地管理原则,将属于街道乡镇职责范围的事项直接派给街道乡镇进行办理,在给街道乡镇派单的同时也给区政府派单,减少了信息流通的环节和通道。与派单机制相对应,市委市政府直接对街道乡镇办理情况进行考核,实现了考核权的上收。通过派单机制和考核机制,实现自上而下和自下而上的融合,改变了首都基层治理格局。在推动形成到基层一线解决问题导向的同时,市委市政府提出了“治理类街乡镇整治计划”,重点对每月诉求量前10位和人口超过20万的街道乡镇进行整治提升,这是实现治理区域补短板强弱项的集中体现。在30个市级督导的治理类街乡镇中,有16个已经退出市级督导,取得较好成效。

坚持改革创新和制度保障的有机统一

接诉即办改革的第九条治理经验是坚持改革创新和制度保障的有机统一。使用改革的方法来破解难题,应用制度来规范改革,实现改革和制度的协同。《条例》出台时,北京市在对法规进行解读时突出了“深化改革法”和“制度保障法”,就是对改革创新和制度保障有机统一的最好概括。北京市2021年提出“每月一题”时,就将接诉即办改革纳入全面深化改革的范畴,成立专项小组来推进接诉即办改革。为了破解“房产证办理难”,北京市提出了“尊重历史、无错优先、违法必究”的原则,建构了“1+10+N”的政策体系,成功为21.9万余套房屋解决了不动产登记难题。可以预期,随着接诉即办改革的深入,其改革创新的特征会更加鲜明,通过改革创新推动首都治理体系和治理能力现代化的特点也会更加突出。

接诉即办改革在进行改革创新的同时,也十分重视制度保障,通过制度来规范运行和固化成功经验。边改革,边出台制度,这是接诉即办改革的基本经验。应该说,随着《条例》的出台,以及《关于进一步深化接诉即办改革工作的意见》和《关于推动主动治理未诉先办的指导意见》的正式发布,北京市接诉即办改革的框架性制度和基础性制度已经基本建立,接下来主要是具体制度的细化和完善。当然,随着接诉即办改革实践的进一步深入,新情况、新问题和新挑战的出现,也会促进北京市进一步出台新制度和优化原有制度,形成系统完备、科学规范、运行高效的制度体系。

坚持政府主导和社会协同的有机统一

接诉即办改革的第十条治理经验是坚持政府主导和社会协同的有机统一。政府主导是对政府责任的强调,社会协同是对民众个人责任的强调,这也是共建共治共享的逻辑要求。接诉即办改革首先体现了政府对民众的责任,它是为民服务价值在治理领域的体现。政府需要解决公共问题和提供公共服务,承担主体责任,及时回应民众诉求,针对民众诉求采取有效应对措施。

社会协同则是接诉即办改革得以成功的另一个重要因素,它强调政府承担责任并非政府大包大揽,相反需要由个人承担的则由个人承担,需要由社会组织参与的则由社会组织来协同。朝阳区为了应对诉求量过多的问题,根据大数据分析,从被诉求主体出发,实现政府、被诉求主体、诉求人三方联动,通过约束被诉求主体来从源头上解决问题。引入被诉求主体,这本身也是利用第三方参与诉求办理的有益尝试,更是政府与社会协同的具体表现。越是到基层,需要进行协同的内容越多。以社区治理为例,很多市民诉求涉及复杂的邻里纠纷,这些纠纷处理最终需要居民之间通过协商、议事和对话来解决。目前,很多老旧小区改造,既需要引入社会资本作为第三方来参与改造,又需要居民个人参与具体方案、设计和规划的论证,同时也需要政府适当给予资金和政策支持,能够体现政府主导和社会协同之间的有机统一。西城区大栅栏街道“圆桌会议”就是希望将家的概念引入,在基层党委的引领下,倡导居民、相关利益方、社区自治组织、小区物业、政府相关部门等,围绕所反映的诉求,共同讨论、协商、拿主意。

坚持诉求驱动和技术驱动的有机统一

接诉即办改革的第十一条治理经验是坚持诉求驱动和技术驱动的有机统一。诉求驱动主要是基于市民诉求来推动超大城市治理改革,技术驱动主要是基于技术变革来推动超大城市治理改革,在实施市民诉求驱动的同时,通过引入技术力量来优化市民诉求驱动,开创了诉求驱动超大城市治理创新的新路子。对于超大城市治理改革,目前比较流行的路径主要是基于物联网的城市大脑路径,通过引入大数据、人工智能和新一代信息技术来实现智能城市治理。城市大脑路径本质上仍然是以城市的物理系统为主,通过依托物联网全方位对超大城市的感知来推进治理,从某种程度上看是传统城市管理的智能化升级。其根本特点是人要适应技术,技术对人进行监管。相反,市民诉求驱动的超大城市治理改革,则属于人的路径,它通过以人的感知为基础来重新构造超大城市治理格局。市民诉求驱动超大城市治理,意味着人重新回到城市治理的中心位置,以人的需求、感知、态度、评价等来审视超大城市治理水平。市民诉求驱动超大城市治理也是“人民城市人民建,人民城市为人民”理念的具体实现,是找到了不同于技术驱动的新路径。

接诉即办改革以市民诉求驱动超大城市治理,并非不要技术驱动,而是技术驱动服务和服从于市民诉求驱动,它的根本目的是通过市民诉求驱动的智能化来提升诉求驱动水平。北京市很多区已经开始尝试建立大数据的诉求响应平台,将大数据技术应用于诉求办理的全流程。针对接诉即办改革的方向,北京市政务服务管理局提出技术赋能,强调“智能受理、智能派单、智能办理、智能回访、智能分析”的“五个智能”。朝阳区在利用AI技术对接诉即办改革进行改造时,已经开始使用机器人进行智能派单,并且尝试逐步提升机器人派单占整个诉求派单的比例。与此同时,朝阳区也开始建立智能分析系统,针对群体性诉求及时采取有效应对措施,化解了社会风险。此外,石景山区通过采用“热线+网格”的方式,试图实现诉求驱动和技术驱动的双融合,来提升整个城市治理的智能化水平。

坚持守土有责、区域联动和央地互动的有机统一

接诉即办改革的第十二条治理经验是坚持守土有责、区域联动和央地互动的有机统一。这是在条块互动的情况下,从空间治理的角度进行创新,其核心是打破诉求办理的碎片化治理格局。诉求的一体化与治理职责分工和治理边界的划定存在矛盾,这是当前诉求办理和问题解决面临的最大挑战。此前,北京市通过党建引领“街乡吹哨、部门报到”解决了基层治理中的条块分割问题,为街道乡镇实现诉求办理和问题解决提供了新的可能性。简而言之,北京要回应市民诉求,一方面要坚持守土有责,但是另一方面,由于人员具有流动性,事务边界具有跨域性,职责分工存在差异性,不能单方面依靠北京市来解决市民诉求办理,需要增强央地互动和区域联动。

区域联动和央地互动将会是北京未来一段时间推进接诉即办改革的重点,它需要在京津冀协同背景下和中央单位与地方良性互动之下实现市民诉求办理和推动棘手难题解决。以中央单位与地方互动为例,12345市民服务热线反映比较多的有央产小区物业管理等问题,对于这类问题的解决,就需要中央部门的配合,探索问题发现和问题解决机制。目前西城等区正在探索央产小区物业管理的中央单位与地方合作模式,通过一定的体制机制创新,调动各方积极性,来促进问题解决,切实提升央产小区居民的获得感。

坚持时不我待和久久为功的有机统一

接诉即办改革的第十三条治理经验是坚持时不我待和久久为功的有机统一。时不我待体现了接诉即办的初衷,而久久为功则代表了接诉即办的未来。如果没有快速、高效和及时办理,也就失去了接诉即办的内核与价值。因此,北京市将限时办理作为一项重要的制度安排与规定,提出了突发事故及可能造成群众生命财产损失的诉求2小时办理、水电气热等基本生活保障诉求24小时办理、其他诉求按照轻重缓急7天办理、复杂疑难诉求15天办理。快速响应是接诉即办改革的主基调,效率是其生命线。正是在这个意义上,使得接诉即办改革对于传统行政是一个重大挑战,它需要在短时间内调动资源,回应诉求,促进问题解决。而一旦诉求量或者诉求任务超过治理能力,就会给诉求办理者带来压力,这也是对治理能力的较大考验。

久久为功则是对接诉即办改革可持续性的强调,它也是接诉即办改革本身面临的最大挑战。对于各级各类治理主体而言,提升接诉即办改革的长期绩效都是难题。《条例》的出台,为久久为功奠定了制度基础,而真正要做到久久为功,还需要将接诉即办改革转换成为一种城市治理的文化、习惯、传统、精神和民情,实现自上而下的推动和自下而上的民情相互支撑,使得接诉即办更可持续、效果更好。