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唐钧 | 论安全发展的创建和统筹

2022.02.28

作者:唐钧

中国人民大学公共管理学院教授



概要:

安全发展的外在表现是安全地开展生产和生活,而其内在机理却是特定生产力和生产关系场景下的社会系统问题;尤其是在工业生产阶段,安全发展的实质是安全与人、生产等要素在法律法规和社会环境中的复杂交互关系。因此,统筹发展和安全、创建安全发展型城市,既要精细分层和科学防控,还要动态整合和系统治理。


一、安全和发展的型态与统筹的困境根源组合

安全和发展可细分为四种组合型态。见图1。


国际经验表明,全球在统筹发展和安全和创建安全发展型城市方面,困境主要表现于三类误区:第一类,安全发展“教条式创建”的误区,未结合实际量身定做。第二类,安全发展“片面化创建”的误区,未涉及关联要素和系统部署。第三类,安全发展“表象型创建”的误区,未解决深层次的复杂矛盾。更进一步深入开展根源剖析,全球安全发展创建困境的根源成因和关联关系,都呈现出复杂的交互状态,见表 1。


因此,从问题导向出发,推进安全发展亟待从底层、中层、高层三个层面,分层施策,进行有针对性的改革和创新。

二、底层整顿守安:严格整顿、达成“两种安全”状态

“底层守安”是指:由于安全发展程度由“安全底线”的实际情况而定,高危安全风险势必导致安全和发展的双重损害;因此,必须通过开展严格整顿,实现控于低危或本质安全的两种安全状态。

第一种是“本质安全”状态:要素和流程均处于不易或者不会发生危害的状态。第二种是“控于低危”状态:要素和流程在特定环境中将整体状况控于低危状态,通过监管等综合方式实现事故数和死亡人数的“双降”。

从国际国内的实践来看,底层守安的主要机理是“监管式安全发展”:集中针对图 1 所示的不安全区域,开展清理整顿,在保持低危状态的基础上力争本质安全。按照国际经验,通常采用“人、机、料、法、环(英文首字母为 4M1E)”建立健全“五要素(4M1E)监管体系”。

全球实践经验表明,上述“五要素(4M1E)监管体系”对于底层严格整顿和守牢安全具有“立竿见影”的效果,也能够基本实现安全的控于低危状态。但在现实运行过程中,必须在整顿的同时,通过发展来提供安全的持续保障。

三、中层治理谋安:全局创新、实现多路径全面发展

“中层谋安”是指遵循人和生产的风险规则,针对不同风险等级和发展阶段的特定情况,通过权变式改革,灵活地开展安全发展的创新,既进行了有效的安全治理,也通过发展为实现安全状态提供了扎实的保障。见图 2。

安全发展的中层谋安,其关键是在安全的基础上,通过安全发展创建的多种路径,开创性地争取实现安全和发展的互促共进。

图 2 所示的八条“中层谋安”的曲线路径,本质上都可归属为“促发展 + 降风险”的安全发展机理。一方面,“中层谋安”通过全局创新,积极拓展多路径进行全面发展,有力地支撑了“底层守安”和“五要素(4M1E)监管体系”所需要的基础。而另一方面,“中层谋安”的多元化路径在现实中的抉择和搭配、评估和评价、追踪和调整等治理和改革实践,都要以人民群众的“满不满意、高不高兴、答不答应”作为最终的标准。

因此,在高层统筹发展和安全,必须要强调人的安全需求达成度、人的发展需求满足度等指标的权重占比,并根据本地区群众对于美好生活的向往、结合图 2 所示的可行发展路径和“曲线式”改革进程,来务实地做好统筹兼顾和顶层设计。

四、高层战略筑安:稳健结构、开创“双感”最大化格局

“高层筑安”是指:由于统筹发展和安全的“人—安全—生产”三要素可以在“底层—中层—高层”三个层次上集聚成型;因此,安全发展必须建立健全稳健的系统结构,综合实现统筹发展和安全的各方收益最大化。从“高层筑安”的系统视角,其本质是力争架构“人 + 生产 + 安全”的最大化格局。


图 3 所示的安全发展“结构稳健”横截面,实际上也可作为评估和测量安全发展要素结构的雷达图;从“高层筑安”的视角,安全发展具有要素交织叠加的系统架构。因此,在实践中,要力争“结构稳健”最大化格局的安全发展,努力实现从“安全 + 发展”到“人 × 发展 ×安全”的实质性进步


综合图3和表2,通过剖析安全发展的横截面,从“高层筑安”的俯视角度,可总结如下:

(1)“底层守安”在本质上是“安全状态导向的安全发展模式”:严控安全状态为要务,统筹生产和需求。

(2)“中层谋安”在本质上是“生产创新导向的安全发展模式”:全局多元拓展发展为重心,统筹安全和需求。

(3)“高层筑安”在本质上是“人民需求满足导向的安全发展模式”:人民群众的需求为中心,统筹生产和安全。

五、动态整体创安:持续善治、统筹高质量安全发展

全球的安全发展实践来看,客观上存在着底层“点状监管”、中层“块状治理”、高层“面状规划”的割裂问题。主要表现类型为:一是因偏重“安全—生产”而失衡;二是因偏重“人—安全”而失衡;三是因偏重“生产—人”而失衡。因此,统筹安全和发展,必然要求动态设计、整体良性循环。

统筹发展和安全,不仅要结构均衡,还要战略部署,整体优化提升,实现立体化的安全发展;其实践中的构建要素见表 3。



综合图 3 和表 3,统筹“三层三态”的发展和安全,本质上是在创建高质量安全发展:围绕“安全—生产—需求”,不仅能静态科学分层、突出分工和重点;还动态互促互补,推动“底层—中层—高层”的良性循环,综合实现御危态、治常态、优未态,并持续善治。

结合全球经验,在推进城市安全发展的实践中,统筹“三层三态”的高质量安全发展,在机理方面的重点是并行推进三大改革环节。

第一个环节,力保“安全型城市”:遵循“御危态—守底层—达安全—治常态”的建设路线,其改革特征有三:一是针对图 1 所示的安全和发展“三级风险”示意图中的“高危风险区域”,着力进行安全整顿整改;二是应用“五要素(4M1E)监管体系”,针对“人、机、料、法、环”逐项进行监管;三是通过开展严格整顿争取实现两种安全状态的任何一种,以安全的本质安全状态为理想,以安全的控于低危状态为底线,但目标都是争取事故数和死亡人数的持续“双降”。

第二个环节,力争“发展型城市”:遵循“治常态—拓中层—扩生产—优未态”的建设路线,其改革特征有三:一是如图 2 安全发展“中层谋安”曲线路径示意图所示,城市在发展过程中不用强求直线发展路线,而要符合发展规律科学谋划发展;二是如图 2 安全发展“中层谋安”的曲线路径示意图所示,城市应根据实际情况,进行多元化的发展决策,既可有产业升级更新和高新科技迭代,也可是“专精特新”的涌现,还可是乡村振兴中的“绿色发展”;三是城市发展的共性目标都是在两种安全状态的基础上,统筹应对不发展的风险,开创灵活多样的发展局面,实现可持续的城市发展。

第三个环节,力创“安全发展型城市”:遵循“优未态—稳高层—应需求—御危态”的建设路线,其改革特征有三:一是注重城市推进安全发展的系统性,如图 3 安全发展“结构稳健”横截面和动态循环图所示,实现“安全发展结构雷达图”的面积最大化和匹配最优化;二是在城市重大决策时高度重视群众的获得感和安全感,如表 2“高层筑安”的“人—生产—安全”三要素细化分析表所示,始终以人民群众向往美好生活的需求为“指挥棒”,细分社群的不同类型、差异化的诉求等,全面满足人民的整体发展需求和局部的群众个性化发展需求;三是在城市的中长期发展战略中强调安全发展,如表 3 所示,通过安全发展的要素有机组合,路径多元化灵活调整,体系框架兼有城市安全发展战略的“政策刚性”、人民追求安全发展的主观能动性和“人性化弹性”,通过善治和共治,在“安全型城市”和“发展型城市”的基础上,开创“人 × 发展 × 安全”的良好局面,并持续稳健发展。

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