最新研究
首页 > 最新研究
何艳玲、王铮|统合治理:党建引领社会治理及其对网络治理的再定义

2022.05.09

作者:何艳玲、王铮

何艳玲|中国人民大学公共管理学院教授

文章来源

作者:何艳玲(中国人民大学公共管理学院)、王铮(中国人民大学公共管理学院)

文章刊发:《管理世界》2022年第5期


文章主要内容

摘要:作为应对复杂问题的第三种机制,网络治理早已进入各国治理议程。既有网络治理的研究预设是存在一个组织多元、联结紧密和行动能力自主的制度环境,并在此基础上讨论网络相比于科层制和市场制的比较优势,对于网络本身所处的制度环境及其效度则缺乏足够关注。中国基层社会面临松散型制度环境,高效协同的治理网络难以自发生成,但中国具有较健全的党组织体系并在治理中发挥重要功能。在松散型制度环境中,基层党组织发展出统合治理模式,借助“党委统筹的项目制”“基层党组织体系扩展”和“党员骨干下沉”等机制重塑基层社会,并拓展复杂治理的能力。统合治理是网络治理在中国的实现形态,一方面,统合治理具有网络治理的基本要素,强调构建多元组织关系以及组织之间的协作;但另一方面,基层党组织在治理网络中发挥主导作用,其核心是作为政治生活主体的党组织融入治理过程,以党组织能力的强化来统合基层社会。在统合治理模式下,基层党组织支持和培育社会组织的生长,也依托社会组织巩固和推动了其组织发展,强化了国家权力对社会新生空间的覆盖。但这种体制力量的扩展并不在于建立对社会的政治支配关系,而是通过内生化的体制能力激活社会自身的自我调节和运转能力。就此而言,统合治理蕴含着简约治理的逻辑。

关键词:统合治理  基层党组织  网络治理  社会治理

一、本文研究背景与意义

20世纪90年代以来,网络和网络治理逐渐成为社会科学研究的中心议题。作为继科层制、市场制之后的第三种治理机制,网络治理因其多元化、跨部门和灵活性而被世界各国广泛地应用于解决各类复杂、不确定和充满冲突的棘手公共问题中。然而,既有网络治理的研究预设已存在一个组织多元、联结紧密和行动能力自主的制度环境,并在此基础上讨论网络相比于科层制和市场制的比较优势,对于网络本身所处的制度环境及其效度则缺乏足够关注。问题在于,这一预设既不符合长期以来中国社会的发展路径,也不能准确反映新时代其推动社会治理的逻辑。因此,在并不具备网络治理一般条件的情况下,中国基层的治理网络如何被构建并用以解决复杂问题?

由此,本文具有重要的理论意义和实践价值。首先,立足于中国的制度环境,分析“基层党组织在复杂治理中的角色及其机制”这一理论问题,这有助于从“中观”的机制层面阐释党组织回应复杂治理的组织机制及其逻辑,继而补充“不同的制度环境如何构建解决复杂问题的治理网络”这一重要但长期被忽略的理论问题;其次,党的十八大以来,中央高度重视党建对社会治理工作的引领功能,提出了一系列重要论述。党建引领社会治理已成为中国之治的重大命题之一。但相比于实务界如火如荼的创新实践,对于“为何需要党建引领”“党建如何引领”这些关键命题依然缺乏足够学理阐释。本文将有助于在实践层面理解“党建引领到底何以进行”这一重要的中国之治命题。

二、主要内容

本文的核心研究问题是,在并不具备网络治理一般条件的情况下,中国基层的治理网络如何被构建并用以解决复杂问题。这个问题的实质是:不同的制度环境如何构建解决复杂问题的治理网络?

本文基于组织理论视角,从“制度环境—科层任务—治理策略”这一逻辑链条进行了细致推演。特别是,文章以沿海发达城市G省B市(县级市,下辖街道)的“党建引领社会治理”实践为场景,分析了在社会组织规模较小、政社联结机制匮乏和社会行动能力不足的制度环境中,党组织尤其是基层党组织如何重塑社会并以此回应复杂治理。具体包括3个主体部分:其一,系统分析了以G省B市为代表的中国基层社会所面临的“松散型制度环境” 及其对治理任务的塑造;其二,阐释了B市党组织重塑基层社会的组织机制,并将其提炼为党委统筹的项目制、基层党组织体系扩展和党员骨干下沉等几个维度;其三,提出“统合治理”概念,分析了统合治理的逻辑、影响及其隐含的简约主义取向。

三、主要结论与政策建议

研究发现,其一,中国基层社会面临“松散型”制度环境,高效协同的治理网络难以自发生成,而必须由一个具备跨层级协调能力的主体来构建并激活社会;条块分离的科层组织难以处理跨部门协调问题,这在客观上需要一种跨越部门的组织力量发挥其跨部门整合和协调能力以培育社会,并以此回应日益多元化的社会需求。因此,在松散型制度环境中,基层党组织发挥着培育和重塑社会的重要角色。其二,在松散型制度环境中,基层党组织发展出统合治理模式,借助“党委统筹的项目制”“基层党组织体系扩展”和“党员骨干下沉”等机制重塑基层社会,并拓展复杂治理的能力。其三,统合治理是网络治理在中国的实现形态,一方面,统合治理具有网络治理的基本要素,强调构建多元组织关系以及组织之间的协作;但另一方面,基层党组织在治理网络中发挥主导作用,其核心是作为政治生活主体的党组织直接融入治理过程,以党组织能力的强化来统合基层社会。

研究认为,社会作为治理体系主体之一的功能将是今后相当长时间内中国社会的主要面向,但随着市场化、全球化和互联网化进入新阶段,社会的自我管理属性同样需要被重视。这意味着对新时代的社会治理而言,不仅需要重视承担治理主体功能的社会建设,也需要将社会自我管理和居民自治建设纳入到议程中,实现更良性、更稳健的政社互构。

四、研究贡献与未来拓展

本文的理论贡献可以概括为两点:一是分析了在一个“松散型”制度环境中,基层党组织重建基层治理网络和回应复杂治理的组织机制;二是提出“统合治理”概念并分析其深层次的组织逻辑。在统合治理模式下,基层党组织支持和孕育社会组织的生长,也依托社会组织巩固和推动了其组织发展,强化了国家权力对社会新生空间的覆盖。但这种体制力量的扩展并不在于建立对社会的政治支配关系,而是通过内生化的体制能力激活社会自身的自我调节和运转能力。就此而言,统合治理蕴含着简约治理的逻辑。

这一研究为在学术层面理解中国近些年发起的“党建引领社会治理”提供了可能的思考方向。本研究表明,中国社会治理的实质是:党组织在一个社会发育滞后、联结机制断裂和社会行动能力不足的松散型制度环境中,通过内生性的体制力量激活社会,并以此增强体制回应复杂问题的韧性。因此,统合治理隐含着党建引领社会治理的组织逻辑及其制度转型。统合治理的关键意义并不在于以“党政分开”或“政社分开”构建分权、多中心的社会网络,也不仅在于以社会参与协助政府科学决策,而是在制度化协商基础上凝聚各主体政策共识,建立共同协作机制并以此完成任务。同时,统合治理将社会纳入治理体系并强调社会组织承担治理功能,这保证了社会秩序的总体稳定和社会活力的持续提高。

五、写作、投稿、修改的过程和心得体会

论文的灵感源自于我们对近些年中国社会治理的高密度的近距离观察。党的十八大以来,党组织——尤其是基层党组织在基层治理过程中发挥着越来越重要的作用。党组织在治理过程中的“显性在场”改变了基层治理的场景。然而,现有研究多遵循“政府—市场—社会”边界,或者从党建角度看党组织,而较少关注党组织的治理功能及其实现机制。如何在治理过程中研究党组织,以及如何真正呈现和提炼“党建引领社会治理”的独特机制及其组织逻辑,便成为本文最初出发点。

2019年7~9月,我们近距离持续观察了B市政法委、民政局、组织工作办、司法所等多个机构的运转过程,亲历了B市及其下辖社区的街坊会筹备、区域党建联席会议、公共纠纷调解以及多场专家座谈会,并于2020年1~8月多次重返田野地进行回访。这些观察和一手资料不仅为我们重新将原本繁乱且碎片化的思考整理成文提供了重要支撑,更为我们思考既有理论与地方实践之间的张力提供了可知可感的场景,也建构了我们对于党建引领社会治理的基本理论想象。

特别是,本文的修改和发表离不开《管理世界》审稿专家和编辑老师耐心、细致且专心的指导和帮助。文章历经4轮外审和数轮讨论修改,在我们这也经历了将近30个版本的修订,最后正式刊出版已和最初版本大为不同,文字、观点及其表达也更有力量和穿透力。再次感谢《管理世界》的审稿专家和编辑老师,近年来他们投入大量心血来帮助学术共同体凝练鲜活生动的中国故事背后的学理呈现,拳拳之心,殷殷之情,特申谢忱。

文章刊发:

何艳玲、王铮:《统合治理:党建引领社会治理及其对网络治理的再定义》,《管理世界》,2022年第5期,第115-130页。

点击此处查看原文