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孙柏瑛 |新时代中国城市基层治理的价值基石与制度能力

2022.05.09

作者:孙柏瑛

孙柏瑛|中国人民大学公共管理学院教授

作者简介: 孙柏瑛,中国人民大学公共管理学院教授,国家发展与战略研究院、首都发展与战略研究院研究员(北京100872)。

文章来源:《教学与研究》2022年第4期,已在中国知网上线,感谢读者推荐,同时也感谢作者同意授权转载。

GB/T引用:[1]孙柏瑛.新时代中国城市基层治理的价值基石与制度能力[J].教学与研究,2022(04):35-44.

摘要:在国家治理体系与治理能力现代化的框架下,综观30多年来城市基层治理观念、思维和工具的变迁,基于城市基层治理制度设计及其演化的重要维度,挖掘基层治理依循的价值理念、体制机制及其形成、发展的内生逻辑,以展现我国城市基层治理改革、前行的驱动力、价值基础与制度选择。从我国城市基层治理转型以获得治理适应性能力为切口,确立“以人民为中心”的基层治理价值系统,凸显城市基层治理人民性、公共性等核心价值取向,建构独具特色的中国城市基层治理制度形式。党的引领、多元共治的基层社会治理共同体的本质,是我国城市基层治理实践发展中的理论逻辑。

关键词:基层治理;城市治理;价值基石;制度能力;新时代;

引言

近些年,为适应我国治理环境的变化,城市基层治理的重要性被不断凸显,提升到关乎国家治理效能的战略高度。“基础不牢、地动山摇”,而“最后一公里”的服务与管理是群众利益关切所在,形塑城市基层治理制度体系,创新基层治理体制机制,成为从中央到地方的共识。2021年7月11日,中共中央、国务院公布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出,“基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系与治理能力的基础工程。”1这一指导新时代我国城乡基层治理改革的纲领性文件,规划了城乡基层治理的方向目标,阐释了具有中国特色基层治理的制度设计,表述了制度赖以支撑的价值理念及实践基础,回应了新时代赋予基层治理的重要责任。

改革开放以来,我国城市基层治理制度重构已历经多年,其核心议题是随着城市快速发展而重塑基层治理秩序,建构具有适应城市发展能力的基层治理制度体系。中国城市发展呈现显著的“时空压缩”状态,2快速的城市化进程推动了城市社会形态快速转型,城市的空间规划、产业布局、职业形态、人口构成、利益分配、分层结构、居住模式等场景都发生了多重而巨大的变化。3与农业和计划体制的社会不同,工业化、城市化、市场化代表的现代性消解了传统社会的共同体秩序,代之出现的是流动性的、职业取向的、脱域的社会形态4,陌生人的关系、多样性、异质性、原子式与分散化成为社会生活和交往的关键特征。5随之而来的是个体主体意识和利益观念形成并强化,使得原有个体与群体、社会与国家关系及其相互作用方式已经改变。同时,在城市流动增强、利益分化、多样异质、风险叠加的治理背景下,形成于总体性社会6的城市基层管理体制已无法适应新的城市社会系统,难以回应基层权力结构变化和利益关系调适的需要。因此,如何重组城市基层治理秩序,适配现代意义的城市社会生活,应对城市治理挑战和问题,7成为30多年来一项不断探索的重大政策议题。

基层治理作为城市治理的“一线”,与百姓利益密切相关的“属地”,直接面向百姓的呼声、需求乃至纠纷、冲突。它不仅要解决转型期已出现的矛盾问题,而且要考量城市基层结构的发展趋势以及产生新问题的可能性,这大大提升了对城市基层治理制度建设与能力再造的要求。建构基层治理秩序,促进基层治理能力,需要关怀基层作为城市最微观、基础单元所面对的治理“大问题”8。这给我们提供了一个理论窗口,认识本土实践,建立解释中国特色城市基层治理特征的知识框架。本文以基层治理秩序为核心概念,将秩序形成看作是参与治理的多元主体经由治理行动而倡导、建构主体间关系并创新城市基层正式或非正式制度的过程,进而回应以下问题:9第一,我国城市基层治理秩序的来源及其价值基石,回答现时代基层治理秩序形成的逻辑依据、目标取向与观念遵循;第二,我国城市基层治理秩序重建的形成机制和主体关系形式,回答基层治理的权力结构以及主体间互动关系模式;第三,我国城市基层治理的制度效能转换与能力构建,回答基层治理运用政策工具、技术方法的嵌入,将制度转化为能力及现实行动,保障“最后一公里”的服务与管理得以落实。

一、城市基层治理秩序重塑的价值基石

观念是制度与行动的基石,30多年来城市基层治理秩序重塑过程也是探求、创新城市治理观念的历程。治理价值选择不仅解构陈旧城市管理的思维误区,更影响并决定当下与未来城市基层治理基本的制度设计方向、公共政策排序与行动路径选择。更重要的是,治理观念从本体和认识层面锚定了基层治理的本位与意义,证明基层治理的制度目标与行动逻辑,回答城市基层治理为谁、谁来治理、治理什么和怎样治理等基本命题,从而体现基层治理秩序塑造的合法性与合理性基础,建立行动者共识。作为城市治理前沿、基础的一环,城市基层治理价值选择与新时代的城市性特征相契合。10就是说价值取向面向的不确定性加剧、复杂多面性的城市场景,遵循城市不同阶段的发展规律,在整体性国家治理的目标及理念框架下,反思城市空间、土地利用、产业安排、人口流动、群体关系、权利义务、公共服务等分配模式及其正义性问题,从价值层面考量城市集聚中产生的不平等、阶层断裂和风险叠加等冲突,11为城市基层治理行动指引方向。

人民性。人民性或人民主体性观念反映了现代城市性的根本特征,是城市发展客观规律的必然要求。从党的十八届五中全会到党的十九大及各次会议,围绕新发展理念,反复强调“坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展”12的重大战略命题,集中体现了中国共产党谋求公共利益、为人民服务的精神内涵。人民性指向“以人民为中心”的城市属于人民,人民是城市建设和治理主体的观念,13基层治理恰是实践人民性的关键途径。人民性要求从人的视角理解城市的演化规律,旨在将治理的终极目标回归人本属性,遵循促进人全面发展的原则。一方面,人民性城市治理意味着平衡多元利益、维护基本权利。多样性建构了城市发展,由空间及其他资源分配形成的行政、资本、社会等不同主体利益博弈、冲突,延伸到城市利益群体的话语权控制,深刻影响治理政策的执行过程。人民性就是从“公共利益”出发,以“公共性”为导向,在城市发展中有机平衡主体间利益关系,使城市居民享有平等的服务和利益表达权利。另一方面,人民性城市治理指向赋能人民参与,发挥主体作用。人民性不仅代表居民是城市福利的受益者,更是城市建设的参与者;人民性通过居民共同创造社区家园,让社区共同体使命责任运转起来。归根到底,人民性将人作为城市生活的本体,尊重构成城市生命体的人的价值和尊严,是遵从城市基层治理的根本观念。

公共性。践行“以人民为中心”价值理念,认识城市发展、基层治理与人民性的关系,需要一系列深层治理理念的确立与跟进。如果将城市基层治理视为依据宪法和法律规则,对街居、社区涉及居民共同利益的公共事务及利益调适进行治理的过程,那么,以促成公共利益为目标的公共性理念,便成为城市基层治理的基本价值追求。这意味着,每个参与基层治理的主体要从维护共同体相互依存、共生共在、可持续发展的目标出发,协调私域事务与公域事务、个体与共同体、利己与利他的平衡关系,共同创造基层治理的公共价值。14公共性包含三个层次的意涵:一是一视同仁地服务于居民享有的基本社会权利,提供制度化的基本公共服务和福利保障;二是维护社区公共空间及公共资源分配、使用的公平准则与依法合规,明确社区的物权关系,保护居民的法定产权,建立社区公共事务管理标准,约束资本逐利行为,防范社区利益冲突和安全风险;三是基于可持续发展诉求的利他观念的生成与扩散。社区共同体是居民生活家园,共同维系才能获得共有价值。社区不仅是由住户构成的私域空间,更是创造社区共有增值的有机体组织,互惠、信任、利他成为政府、物业、居民、社会组织等多元治理主体共同遵守的公共性价值。

开放性。开放性的城市基层治理观念回应城市多样化和复杂性治理场景的诉求,特别指向为了提升适应能力追求基层治理开放系统的建构。开放性既是一种治理观念,又是一种认知与态度,它具有包容、共享、接纳、公开、回应、责任等丰富的精神内涵,关怀以人为中心的多元价值的互动与融通。城市基层治理为开放性观念的实现提供了天然的实验场所。在此,开放性首先是让利益存在差异、秉持不同逻辑的多元治理主体,通过制度化渠道,获得协商对话和表达利益诉求的同等机会,以互动和磋商机制设计达成冲突问题的解决。其次,开放性表现为信息公开与分享,信息透明和公众知情是开放性基层治理的前提条件,是奠定多元主体参与基层治理的可及性与现实性基础。再次,开放性意味着回应公众需求并吸纳自下而上的创新,开放让政府与外部环境变迁保持能量交换和制度供给平衡,维持政府治理的动能与活力。回应公众的要求,发掘地方性治理知识与创新经验,促使政府与公众沟通、互动,增进开放性。最后,开放性还体现为基层治理多元主体共治的生成与确立。开放系统以有机包容、融入和容纳为特征,拒绝排斥、独占、自我利益、狭隘和被动等思维模式,正视多样化世界主体间的相互依赖关系,创造多元主体合作共赢的价值。15共建共治共享的制度构想,正反映多元共治的城市基层治理运行的开放性本质。

公正性。公正是维持社会治理秩序长治久安的根本保障,既是城市基层治理的价值追求,又是推动基层治理正义的操作工具。作为价值观,公正性在于治理过程充分体现对人的基本尊严的保护,公众拥有均等的机会与平等的社会权利,在法律面前享有平等的地位,并以程序正义实现机会与权利的平等。基于公平性的城市基层治理,追求让每个社会成员获得生存权利与人格尊严,16维护必需的公共服务供给,基层治理承担直接为民服务的政治、行政与道德责任;追求对国家宪法基本精神的捍卫,政府本着公开、透明、公平、诚信的准则,分配社会权威资源,规范各个主体的行为边界和法律、道德规范,建立行政、资本、社群、个体之间良性互动、协调发展的共治合作关系。作为公共治理手段,公正性是推动城市基层治理走向和谐、幸福社会目标的重要方式。这意味着:一是尊重法治,依法建构城市基层治理的规则制度。基层治理归根到底是人的服务和管理,其实质在于调整、规范人与人之间、各群体之间、各阶层之间的利益和价值关系格局,裁度义务、责任与权利间的平衡,保障公众的政治、经济、社会权利,提供机会均等,分配良善、裁决公正的底线制度。二是发挥民生服务与秩序管理双轮驱动的作用,有效平衡服务与管理的功能,提高公共服务供给能力,彰显民生回应和人本关怀;构建公共安全应对机制,化解、处理矛盾冲突,控制社会风险,为城市带来祥和环境。三是促进社会共治,推进基层的参与式治理,在多元的治理主体互动结构下,形塑共建共治共享城市基层治理的中国方案,打造你中有我、我中有你的治理格局,让城市基层治理共同体运转起来。

二、城市基层治理变革的制度设计及其能力

将公共治理价值观转换为社会治理制度与行动,通过基层治理制度创新构筑基层治理的效能基础,成为30多年来城市基层治理转型探索的主线。为适应现实的社会形态及其存在的问题,应对基层社会分化、多样与复杂性变迁,基层建立起“党建引领”“一核多元”治理机制,发挥党统揽和领导的政治势能,17撬动、聚合社区多元治理资源,调整基层的权力结构,改善政社互动关系,逐步走向“多元共治”“多管齐下”,融自治、法治、德治于一体,赋权赋能社区,嵌入数字智能技术的基层治理体系。

(一)党建引领城市基层治理

以政党建设为驱动和着力点,以再组织城市基层社会为主线,将党建与社会治理相互交织,推进国家与社会关系的调整与重建,政党深度嵌入城市社会,成为城市基层治理制度建设的主体路径。18党建引领反映了以城市基层治理为载体的社会建设方向,折射在制度构造中,突出了政党与社会关系的实质,即政党承担“元治理”角色,发挥领导、引领基层治理体系与能力现代化走向的核心作用,立足于再组织化和多元共治共享,塑造新时代整合式城市基层治理的基础结构,党建引领是其鲜明的特征。19如邹谠先生所言,中国社会是一个由不同层级“同心圆”组成的结构,党位于“同心圆”中心位置,它动员、影响、指导和引领周围各种力量进入政治过程,显示与其他社会集团和组织形成水平关系时所居的中心位置及角色。20

第一,政党有机嵌入。

新时代城市基层社会建设是与党的基层建设同步展开的,基层党建向社区的延伸和强化成为城市基层治理的支撑与核心,构成了基层再组织化的进程。政党通过自身基层组织再造以及自上而下地组织化卷入,将政党的政治影响力和组织凝聚力嵌入城市基层政权、自治组织与社会组织等系统中;运用完善组织、主体责任、在地领导、政治吸纳、群众路线的撬动和驱动方式,建立与属地居民的日常密切联系;通过关注居民的利益诉求,整合利益表达,调解矛盾纠纷,集合多元治理,据此居间发挥核心引领作用,形成互动关系网络,构建“你中有我,我中有你”的基层治理格局。

第二,塑造一核多元。

政党嵌入打造了“一核多元”的城市基层治理结构,将党建引领落实于制度与规则建设过程。一方面,一核多元是以政党基层组织的中心地位来撬动基层多元治理主体与资源,牵引、汇聚社会力量参与到基层公共治理过程。通过基层建设,政党组织纵向下沉,横向扩展,进入院落、社区、商圈、楼宇,扎根并夯实基层,形成基层组织网络。党的基层组织不仅发挥带领、集合辖区居民和社会单位共同加入公共事务治理,完成治理任务;而且政党以“区域化党建”的组织化形式,形成党组织引领下的汇聚多元社会力量的共同行动理事会,集排序辖区重要事项、倾听居民需求呼声、协调并聚合利益目标,评价治理的公共利益及其价值,将多元社会力量组织起来,有序进入参与公共政策的过程。另一方面,一核多元制度设计目标还在利益分化、诉求多元、治理碎片的背景下,解决分散与多样的整合问题,致力造就“和而不同”的制度环境,将分散、多元的利益进行有机统合起来,转换成为代表公共利益的公共政策。党组织以群众路线、回应人民需求为使命和天职,同时党具有跨界、跨部门、跨区域统领的组织平台优势,这使得党建引领能够形成居间统筹资源、协调利益关系、增进主体互动的组织势能,积聚不同治理力量,夯实城市基层治理共建共治的制度基石。

第三,复合治理功能与机制。

党建引领城市基层建设通过党组织运用一系列机制及复合功能实施治理,将理念转化为行动。党组织的基层治理功能及其机制可概括为提供服务、统筹协调、广泛动员、引导规范有机联系的四个关键词,体现了政党在城市基层治理中发挥作用的机制内涵。为居民提供及时、快捷的服务,解决居民问题是践行“以人民为中心”的党建引领的“抓手”。近年来,城市通过治理制度与技术创新,运用大数据、服务大厅、“接诉即办”、项目制等政策或平台工具,回应民情民需民难,不断推动公共服务资源向基层下沉和延伸,努力将公共服务供给落地,实现对城市居民的基准服务保障。期间,政党承担着汇聚项目需求并召集参与决策过程,统筹协调多元主体力量,斡旋矛盾纠纷,统合利益表达,整合治理资源,塑造吸纳、激励居民参与社区营造的组织环境。党组织不仅依靠科层式的政治、社会动员方式,领导基层社会完成中央和上级下达的各类治理任务,而且党组织善于通过价值的引导与规范,以内在的激励,带领居民参与社区共同体的共建共治,从而履行政党整合、领导城市基层社会的职责。

(二)协商议事赋权赋能城市基层

城市基层治理是众人之事、大家之事。城市基层治理之事虽常常细微琐碎,却影响面积大,关乎众多居民的日常,故此,更需要有良性的底层规则和制度来维系人们的交往互动。基层民主协商制度恰恰是构筑通过积极公共参与精神来解决社区共同体治理问题的有效桥梁与路径,21赋予社区治理的参与者以知情、表达、共同决策与共同生产的机会及权能。多年来,协商议事制度凭借城市更新、旧城改造、垃圾分类、服务购买、社区营造、物管协调、社区基金、志愿服务等社区公共事务的“微治理”得到展开,透过党建引领、“三社联动”、网格化治理等机制的支撑得以运转起来。

当下城市基层协商议事制度主要应用于居民生活环境、设施建设、利益分配、纠纷解决、邻里互助、助残扶弱等事务领域,与居民的日常生活和接触感知直接关联。协商议事程序启动,有源自政党和政府撬动、倡导和组织发起,形成了咨询型的居民参与讨论机制;也有源自居民的议题创制和倡议发起,产生了自主型的沟通磋商过程,涉及基层治理诸如咨政问询、决策排序、表达偏好、冲突解决、维护权益等基层共同事务。22对于不同类型的事务,城市基层协商制度致力达成实质性的公共参与,增强向居民的赋权赋能。一是保障知情。党和政府通过协商议事制度,增进居民对政策或项目的知情和理解,知晓从项目实施中分享的收益,并征询居民对政策的意见和建议,使项目获得更广泛支持。二是调整利益。基层治理项目往往涉及众多个体与群体的利益,利益冲突在所难免。以协商议事平衡多元利益,好事好商量,通过良性互动产生谅解和理解,学习沟通与妥协,化解纠纷与冲突。三是取得共识。平衡利益、解决纠纷的意义在于居民以理性、友善的方式达成共识,激发社区公共参与的力量投入。四是共同生产。在共治场景下,居民不仅是政府公共服务供给的享有者,更是建设、美化社区生活的共同生产者,他们参与社区街区的规划与设计,加入社区公共事务的供给,23以协商议事为纽带,居民不再是旁观者,而是实践社区公共价值的行动者。五是营造互动。城市社区是居民情感交流,感知邻里的期许之地。协商议事成为居民参与社区讨论、活化社区交往关系的场域,为促进居民互动,盘活社区邻里关系,为建构社区公共生活创制了制度基础。

在城市治理实践中,协商议事制度也逐步确立了居民行动规范和参与规则,借此锻造了居民进入公共生活的社群观念与规则意识。协商议事过程,居民通过不断学习,逐渐形成公共生活的角色认知,承担社区治理的主体责任。一方面,协商议事制度以不同主体间的对话、讨论作为基本形式,对相关议题提出各自的态度和看法,申明支持或反对的理由,表达关怀的利益倾向。由此,协商具有表达利益、斡旋分歧、搁置冲突、形成合意的性质。参与其中,居民通过彼此互动、分享观点,能够学习讨论公共问题的经验,学会接纳、包容不同意见的方法,明确自身在社区生活中的角色,发现自我与他者关系的价值。另一方面,协商制度形成了居民共同认知的议事规则,塑造了协商制度共同的价值遵循。参与者秉承平等、理性、尊重、包容、求同存异的原则来讨论共同的事务,建构社区的共同生活。正因如此,协商制度也设置并训练了居民参与共同体生活的条件与资格,赋予居民拓展自我、体验治理、发挥智慧的机会和能力。24

(三)技术治理改变城市社区生活

数字化时代将大量新技术的运用带入城市基层治理体系,技术治理呈现加速和加强的态势,使得信息、数字、智能技术成为改进基层治理方式,提升基层治理质量倚重的重要创新路径。可以说,伴随着城市基层社会多样性与复杂性加剧,出于建构适应能力的需要,国家对于基层社会治理的组织嵌入、代表性、精英吸纳、利益整合等能力的要求与日俱增,而新技术则通过标准化设置、流程再造、网络化组团和沟通模式改变等,不断改变着城市基层治理的权责配置与运行机制。以问题为导向,克服基层“条块分割”“碎片化”局限,建立以协同联动治理执行为目标,通过新技术应用和技术路线设计驱动治理结构与制度的变革、创新,成为决定城市基层治理方案的一个关键选项,深深地嵌入基层社会治理过程之中。

新技术在城市,尤其是大型和中型城市基层治理中得到广泛使用。最初在北京“非典”疫情防控期间探索的网格化管理模式,成功地转型为常态下的城市基层解决问题、组团服务、高效回应、联动施策的管理机制,并在筹备、举办奥运会期间发挥了重要作用。城市基层网格化管理模式反映了新技术应用理念及其解决城市治理问题的政策,由于网格化管理进入城市化进程和治理转型过程中的目标要求与体制局限间存在着张力,因此试图以新的治理工具来弥合存在的空缺差距,实现自上而下与自下而上提出的多重目标。新技术的应用映射出如下治理理念:一是前置感知和发现问题,拉长治理链条。运用信息技术和城市“智慧大脑”,提前察觉城市基层运行中存在的部件与事件问题,提早预警和分级管理,知晓潜在风险,及时回应,防患于未然。二是问题上传和任务下达,绩效反馈形成治理的闭环。以信息流转为依托,将问题采集并迅速上传、分类,经由信息集成的平台指挥中心的任务下达,责任分类、分层落实到基层和专业部门。网格化管理、12345接诉即办便建立在这样技术逻辑和流程改进之上。三是统一指挥与任务分派构筑统分责任体系,协同管理。基层问题信息上传到统一指挥平台,平台根据责任分属、专业性质、可触及性等原则,将解决问题的任务下达到委办局职能部门或街居社区,统一协调,联动条块,形成整体性治理。四是组团式服务模式,有机联结社区居民需求与供给,满足居民基本需要。通过网络的平台信息,基层政府在把握居民服务需求内容与结构的基础上,运用网络上关键结点,整合在地和条线部门资源,依托“街乡吹哨、部门报到”“接诉即办”等管理机制,建构回应问题、提供服务、形成联动的基层技术治理模式。

技术创新为基层治理新路径的探索提供了诸多可能,拓展并延伸了居民公共参与的长度与宽度。通过市民政务热线、政务微博微信和互联网链接等空间与平台,居民获得了多种形式的政社互动与政策参与机会。一方面,现代信息、数字和智能技术大大提升了政府解决急难问题,提供公共服务的能力。25借助信息、数字化工具,政府集成了大量的公共服务和咨询资政项目,联结了需求侧的需要表达与政府供给侧的政策和制度供给两端,促成供需有效对接,提高居民的获得感。与此同时,信息、数字技术使得居民在投诉问题、咨询政务、提供建议、共同生产等方面的参与空间和方法大为拓宽。社区居民不再受限于单一的面对面讨论互动过程,借由互联网平台,居民可以线上开会、交流、讨论、投票,协商社区共同事务的治理之道,探索社区营造的路径。新技术尤其为“脱域”的社区年轻居民提供了可供选择的公共参与路径,使他们在涉及社区及自身利益的更新、改造、重建事务上发挥发现问题、建言献策、共同合作的积极作用。

三、城市基层治理秩序重塑的观念之维

改革开放以后,我国城市基层社会治理观念、理论与实践经历了一个不断发展和演化的历程。回顾30多年来基层社会治理所秉持的观念建构变迁,对于理解我国当今城市基层治理的理论思维和道路选择具有重要意义,有助于突破原有理论思维及其逻辑的阈限,寻求基层治理创新之路。20世纪末21世纪初,随着村民自治实践、市民社会理论的推动,基层社会治理研究在国内理论界逐步成为“显学”,从更加微观的视角考察现代化进程中的中国社会走向。30多年来,学界大多在国家与社会关系的理论框架下,分析总体性社会与单位体制的衰微,权利观念和社会力量的勃兴,据此探微中国城市基层社会的治理转型,研究城市化进程中权力结构的变化。期间,受到古典社会学分析方法、“社会中心主义”理论以及新自由主义思潮的广泛影响,知识界引入的相关规范性社会治理理论,较多参照了欧美民族国家现代化转型及其发展进程的经验。在“西方本位”研究视角下解释不同时期中国国家与社会关系的基本特征及机制逻辑,因而对中国国家与社会关联的基本结构及其互动关系判断存在先入为主的预设,对基于本土的基层社会治理实践的结构性要素与关键特征则缺少应有的关注。

西方关于国家与社会分析框架,多将国家与社会看作是二元对立的结构与关系组合,非此即彼,基于权力和权利,国家与社会之间充满了张力,常处于对抗状态。一方面,市民社会的成长必然以国家权力收缩和后退为前提,社会力量扩展是与国家争夺权力的结果,国家与社会间的力量对比是此消彼长的。只有国家让渡权力,社会才能形成实质性的影响力;相反,国家权力增长会侵蚀社会的能力。另一方面,对国家与社会关系的刻画被总体化、抽象化。研究要么将社会看作是抗衡国家,防止国家绝对权力的力量,要么将国家看作是管制社会无序状态的利器;而忽视国家与社会在治理领域中观或微观层面的复杂互动关系与关联机制,就难以解释在不同公共事务领域国家与社会所发挥的作用及其释放的能力。这样,不能以具有意识形态化的“应该怎样”的理论思维替代真实世界“是怎样”的问题回答。26对国家与社会关系的观察还需要深入到我国城市基层治理的实践和经验层面,发现更加细微、独特的治理运行机理与多样化治理样式,提高对我国国家与社会复杂关系结构、制度、过程和行为的认知水平。

与此同时,新公共管理运动以降,在新自由主义的浸淫下,倡导“小国家、大社会”的观念,“去国家化”成为一种时尚。彼时,国家在经济、社会生活中的功能、作用及能力被低估,国家被描绘成官僚体制效率低下、缺乏正当性之所在。这时,一批“重新找回国家”“回归国家学派”的研究者,发现国家不仅具有超越利益集团的独立性和自主性能力,使其成为代表公共权威的行动者,27而且,国家与社会关系的样式是历史的、多种多样的。有的民族国家陷落在分散、碎片的社会之中,国家的公共权威难以实现;28有的国家则强有力地嵌套于人们社会生活之中,除使用权威强制工具外,国家可以通过赋权、协商、嵌入、形塑、整合等多种形式构造与社会的关系,形成兼有服务、管制和合作功能的复合、混合治理模式。如波兰尼所言,“历史其实是与社会变革相适应的;国家的命运也直接与它变革过程中所扮演的角色相关。这种共生关系长久存在于事物的本性之中。”29国家与社会关系正从零和博弈的二元思维架构走向相互建构、相互赋权,你中有我、我中有你的共同体形态。这意味着,参与公共治理过程的多元行动主体,通过全过程民主制度,构建协商合作、积聚共识、参与共治,不断谋求走向强国家—强社会的国家治理格局。这一国家与社会关系理论视角的切换,将为解释中国基层治理的本土经验,归纳中国特色城市基层治理理论提供比较思维的路径。

从上述分析看到,基于本土实践及其经验,新时代国家治理体系与治理能力现代化的道路选择与理论重构,昭示了我国城市基层治理格局的特征和治理行动的逻辑,揭示城市基层治理理论的基本要义。概括而言,基层治理的理论思维首先需要突破非此即彼的二元对立逻辑预设,在宏观结构性分析基础上,透过中层理论及其方法的应用,30观察城市基层集体行动,挖掘治理内生机理,建立因果机制链条。这一理路主张将多元主体参与的基层治理及相互形塑看作是一个过程,将治理主体间的集体行动选择看作是连续的谱系序列,在行动中探求城市基层治理因果关联与理论逻辑。一方面,我国城市基层治理的基本结构为政党引领、政府负责、多元主体参与、多种政策工具协同的复合治理模式。其理论出发点在于形成政党—政府—社会间良性而有效的互动、合作关系,建立基层社会治理共建共治共享的共同体形态。据此,建构我国城市基层治理理论需要论证、说明基层治理共同体形成的环境条件、价值理念、目标依据、制度设计、主体间角色、权责关系、运行机制、行动模式,解释合作共治的制度化基础。另一方面,在思考国家治理能力不断增强,探讨国家在不确定社会背景下适应、回应多样化与复杂性的同时,尤其还要关注在多元互动的公共治理空间中,多元主体基于公共性和利益协调,如何以开放性的心态,共同进行社会建构与行动学习(Action Learning & Action Research),31面对社区治理问题,致力以协商对话促进基层治理制度创新,激发社会力量的参与意愿社会,释放其活力和能力,拓展社会利益表达和社会力量吸纳的渠道,探索政社互动与协同治理的路径,为城市基层治理理论提供多元共治的中国经验和方案。

结语

我国城市基层治理制度设计与行为方式的转变是适应城市快速发展,回应多样性与城市治理问题的产物,是治理基于人民性、公共利益、开放融合、公平正义、合作共治、精细化价值目标的产物。新时代,城市基层治理为不确定的风险社会奠定了第一道社区营造、韧性防御与问题解决的基础,它不仅从制度上界定了城市属地管理的作用以及党政机构嵌入基层的目的、功能、职责和策略选择,而且它关注、鼓励以社会资本力量的撬动,实现社区居民成为共同体共同事务的参与者和生产者。随着城市发展从快速增长、扩散蔓延阶段逐渐走向稳步优化、更新改造阶段,在城市结构、功能进一步调整与明晰,城区更新改造成为重要任务,基础设施、人口吸引、产业布局、功能疏解、公共服务、外来人口融入、市民化待遇、技术赋能、生活娱乐等事务治理能力需不断提升的背景下,研究者需要以创新的观念和思维不断求索,回答党建引领、利益表达、资源分配、协商议事、矛盾调解、活化社区、营造共治等重大基层治理议题,阐释“自治、法治、德治”三治融合、有机统一的治理机制实践,为中国特色城市基层治理理论的形成提供有价值的思考和方案。

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