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杨宏山 周昕宇:政策试验的议题属性与知识生产——基于城市土地使用权改革的案例分析

2022.05.13

作者:杨宏山 周昕宇

杨宏山|中国人民大学公共管理学院教授


文章刊发:《管理世界》2022年第04期

根据议题属性及关键行动者的差异性,作者将政策试验分为三种类型,分别是政社合作型试验、权威倡导型试验、技术检验型试验,政社合作型试验引入社会学习机制,适用于高度复杂的政策议题,决策系统的知识积累不足,社会行动者提出新思路后,决策者予以积极响应。政社合作型试验的触发门槛较低,试验取得成功后,则会提炼新概念,形成概念性知识。权威倡导型试验适用于中度复杂议题的改革探索,决策系统接受了新概念,提出新的政策导向,动员低层级机构开展试点。这类试验致力于扩大试点,增进对政策议题的结构性认知,构建系统化的政策方案。技术检验型试验由政府委托专家负责实施,致力于检验一项新技术的效果,从而确定技术路径和标准。这类试验适用于目标单一、专业性和技术性强的议题,决策者期望获得可靠证据。

比较而言,政社合作型试验由地方政府主导,权威倡导型试验由上级政府主导,而技术检验型试验由专家主导。对于争议性较大的政策议题,采用政社合作型试验的可行性更强。当决策系统接受了新概念,就会组织倡导型试验。总结各地试点经验,经由整合和再建构过程,形成结构性知识。当新政策形成基本框架后,政策试验进入技术性领域。技术检验型试验强调对照比较,有利于促进技术性知识生产,但在结构性认知方面却容易陷入困境。这三类试验共同构成了政策知识生产的完整过程。

该项研究选择城市土地使用权改革作为典型案例,剖析了三项政策试点,即深圳市土地有偿使用试点、国有土地有偿出让试点、城镇土地估价试点,旨在解析一项复杂议题如何通过试验增进了认知,展现政策试验如何促进了政策知识的生产。案例研究发现,在改革的不同阶段,政策议题的属性具有差异性,直接影响着政策试验的类型选择。早期试验采取政社合作模式,深圳市提出“土地使用权”“有偿出让”等新概念,传递了土地管理的新理念、新导向。高层决策者接受新概念后,政策试验转为权威倡导模式,通过总结不同城市的试点经验,中央政府提出土地有偿使用的制度框架。之后,该项改革进入操作层面的土地估价领域,旨在检验并确认有效的估价方法。

本研究的基本结论是:政策议题的属性直接影响着政策创新的认知需求,进而影响了政策试验的类型选择。决策系统需要区分具体情境,采取差异化的试验安排。对于综合性议题来讲,仅仅依赖技术专家对政策议题进行分解,通过控制性试验进行检验,则会旷日持久且成本高昂,受控试验的结果能否被公众接受也是一个问题。技术检验型试验并不适用于所有政策议题,只有政策试验进入工具领域时,随机控制性质的试验方法才有用武之地。

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