2024-09-13
来源：Public Administration. Aug2024
作者：马亮（中国人民大学公共管理学院，本文执笔人）
刘卫星（对外经贸大学政府管理学院）
陈思丞（清华大学公共管理学院）
Tom Christensen（挪威奥斯陆大学政治学系）
马亮 | 中国人民大学公共管理学院教授
中文摘要：
本研究综合协作网络理论和机构终止理论的见解，探讨部委机构在设计合作网络中的位置如何影响其生存概率。通过使用2005年至2020年间中国中央部委机构变迁的数据，以及由国务院安排的1243个联合任务所衍生的设计网络，我们进行事件史分析以检验研究的假设。研究结果表明，若部委机构处于设计网络的中心位置能够显著降低机构被终止的概率，而处于设计网络边缘的机构在重大机构改革中生存的可能性较低。研究还发现，较强势的机构（比如规模较大、具有经济职能或者由立法机构法定创建），更能从中心化的设计网络位置中受益。这些发现突显部委机构在设计网络中的位置对其生存前景的关键影响。因此，部委机构应战略性地改善它们在国务院任务安排中设计网络的位置，以降低其被终止的风险。
政府机构不会长生不老，而机构改革也是常有之事。那么，政府机构改革受到哪些因素影响？为什么有些部门被撤并？为什么有些部门活下来？已有文献研究了政府机构的历史、规模、职能、法定地位对机构改革的影响，探讨政府机构的先后顺序、权力强弱带来的影响。还有研究关注领导重视对机构改革的影响，因为领导离不开的机构往往不会被撤并。此外，最近研究发现了社会声誉对机构改革的影响，外部声誉较强的机构相对来说能够生存下来。值得注意的是，政府机构不是孤立存在的，机构之间的关系网络如何影响机构终结？
本文认为，政府机构所处的机构间网络，特别是其所在的网络位置会影响机构存废。本文的研究问题是：政府机构所处的网络位置如何影响机构存废？对于哪些机构来说，网络位置对机构存废的影响更强（弱）？
基于已有文献，本文提出的理论假设是：机构网络位置与生存机会正相关，政府部门越处于网络中心位置，越不会被撤并。
基于网络位置假设，本文进一步提出三个变量的调节效应假设。首先是部门规模的调节效应，即：（相对于小部门）对于规模较大的部门而言，网络位置与机构撤并的相关关系更强。其次是部门设立方式的调节效应：（相对于政府发文）对于通过立法设立的部门而言，网络位置与机构撤并的相关关系更强。最后是部门职能的调节效应：（相对于非经济职能）对于经济职能部门而言，网络位置与机构撤并的相关关系更强。
本文使用的数据来源是中央政府部门数据库（2005-2020年）。核心自变量是网络位置指标，基于《政府工作报告》重点工作部门分工，通过社会网络分析，计算度中心性（degree centrality）、紧密中心性（closeness centrality）、间接中心性（betweenness centrality）、特征向量中心性（eigenvector centrality）等指标，以及中心—边缘指数、结构洞指数等指标。
本文的因变量是机构存废，即机构当年是否生存，1=撤并，0=存续。控制变量包括机构职能、规模、设立方式、年龄、预算、重要性等。模型设定是事件史分析法（随机效应模型）。
本文的核心研究发现是网络位置至关重要！中央政府部门的网络结构会影响其存续时间。我们发现衡量部门网络位置的指标都同机构存续显著相关，而处于网络中心位置的政府部门，更不可能在机构改革中被撤并；处于网络边缘位置的部门，生存风险显著更大。机构存废同机构本身有关，但是也同其所处的位置有关，这包括在哪个位置、与谁在一起、影响谁与谁的关系。
值得注意的是，规模较大的机构、经济职能部门（相对于非经济职能）和通过立法设立的机构（相对于通过国务院文件而言）意味着部门更重要，而网络位置对其存续也更重要！这似乎是反直觉的，但是却说明对重要部门而言，网络位置的重要性更强。相对来说，对于相对不重要的部门（规模、职能、设立方式）来说，网络位置的重要性让位于部门自身特征。
本文将机构终结与跨组织网络的两股文献进行了整合，实证分析了网络结构与网络位置对机构终结的影响，对已有文献做出了贡献。当然，未来研究还可以进一步拓展。
本文使用《政府工作报告》重点工作部门分工来测度中央政府部门之间的关系网络，但是如何衡量部门间网络还有进一步探索空间。比如，可以通过政府文件的部门联合发文、政府部门共同出现在媒体报道等其他维度来加以考察。在网络结构如何影响机构存废的问题上，可以探讨整体网的特征和属性，领导调整、分管领导与任务分工，以及网络结构与网络位置的交互效应。
与此同时，政府部门的重要性与绩效也会影响机构存废，因为负责重要的任务并且干得好的部门，更不容易被替代。当然，社会网络分析也强调中心—边缘结构，政府部门需要考虑是成为大池塘的小鱼，还是小池塘的大鱼。这方面可以通过凝聚子群与核心边缘分析，来探讨小圈子与大池子哪个更好。
本文的样本覆盖国务院组成部门，但是当前党和国家机构改革同时推进，未来可以进一步研究党中央机构改革，以及事业单位、国有企业等的机构改革。与此同时，本文的样本期较短，未来可以拓展到其他时期，以及1949年以来的情况。
政府部门不会长生不老，所以要加强机构改革的理论与实证研究。如何理解、刻画和解释机构改革？政府部门为什么改？为什么这样改？机构改革的备选方案是什么？部门存废背后的影响因素？这些问题值得深入研究。与此同时，改革的过程和过渡期是怎样的？博弈、妥协、勾兑等是如何发生的？改革后的结果和影响是如何推进的，包括政策执行、跨部门协调等方面？
此外，值得关注的研究问题还包括党政关系问题，特别是当前以党领政、党政一体的问题较为突出。也有必要研究垂直层面的央地关系问题，探究“跑部钱进”“上挂”干部等问题。在跨部门协调方面，需要关注横向层面的深层整合是如何发生的。当然，政商关系也是与之相关的议题。这些都需要基于中国场景，对话不同理论视角，并加强国际比较。
