祁凡骅|中国人民大学公共管理学院教授

伴随着移动互联网的迅猛浪潮，基层治理所面临的舆情也汹涌澎湃。舆情好比洪水，应对失策局面瞬间失控，水漫金山。面对各类舆情，一些基层干部“压力山大”，甚至焦头烂额，以至于出现盲目应对、过度反应的现象，正可谓“舆情劫”深深难化解。

基层治理需适应融媒体舆情的独特之处

Q1:公共舆情的一个处理要诀是“快”，而节奏快就容易出错，如何能做到快而不乱？

“舆情劫”深深，首先归咎于融媒体所形成的网。

融媒体，顾名思义，即多种媒介载体的融合。传统的纸媒、广播、电视，与新媒体中的门户网站、微博、BBS论坛、APP、微信、抖音等多渠道融合、多维度扩散进行信息传播。随着移动互联和万物互联技术的迭代发展，新媒体在融媒体系统中的角色日趋主导。因此，新媒体的信息传播特征将直接影响公共舆情的发生与扩展方式。古斯塔夫·勒庞在《乌合之众》里谈到：影响大众想象力的，并不是事实本身，而是它扩散和传播的方式。未来的公共舆情将日益凸显以下特征：

公共舆情的聚合将成倍加速。信息传输渠道是公共舆情的信息互动载体，随着5G的普及推广、技术的迭代优化，其信息传输速度可能增加百倍。我国的5G移动通信技术领先世界，在2019年中国国际信息通信展览会上，工信部宣布5G商用正式启动，中国正式进入5G商用时代。传输速度的变化必然带来舆情聚合速度的变化，视频传输的卡顿将完全消失，人们互动的现场感将更为真切。现在舆情需要几天时间酝酿爆发，未来可能只需要几小时的时间，就会形成新的公共舆情。所以，未来公共舆情的快速、多发可能成为常态，基层治理需提前做好准备。

普通人影响基层社会治理的几率大幅增加。互联网形态下，公共议题参与的门槛不断降低。在PC互联时代，拥有一台能上网的电脑就可以参与公共议题的网络互动。但是，电脑的高价格限制了电脑的普及，社会低收入群体中有不少人是没有电脑的，自然也难拥有网络公共议题的参与机会。进入移动互联时代，智能手机成为网络公共议题参与的重要载体，我国公共议题的潜在网络参与者数量巨大，每一位参与者都可以对公共议题发表自己的看法。信息传播主体碎片化特征被放大到了极致，碎片化程度高直接带来的是整合难度高。过去媒体信息整合管理的模式不再奏效，勉强推行也难以达到过去的效果。过去，主流媒体决定信息传播的内容，记者和社会精英是政策议程的开启者。而现在，每一个网络参与者都可以成为信息发布者。社交媒体渠道改变了普通人在公共舆论中的竞争地位，提升了普通人在社会政策议程设定中的角色能力。普通人影响基层社会治理政策的几率在逐渐增加。

公共舆论的非理性程度将有所放大。公共舆论是群体参与的结果，参与互动的人数越多，对同一问题感兴趣的人数也会越多。原本彼此陌生的个体，可以通过社交平台成为志趣相投的群体。心理学认为，群体中的个体会受到从众心理的影响。古斯塔夫·勒庞指出：个人一旦成为群体的一员，他所作所为就不会承担责任，这时每个人都会暴露出自己不受到约束的一面。群体追求和相信的从来不是什么真相和理性，而是盲从、残忍、偏执和狂热，只知道简单而极端的感情。《极端的人群：群体行为的心理学》作者凯斯·R桑斯坦认为：许多时候，一群人最终考虑和做的事情是群体的成员在单独的情况下绝不会考虑和做的；当人们身处由持相同观点的人组成的群体当中的时候，信息的交流佐证并加强了彼此的观点，他们因而更有可能走极端；当这种群体中出现指挥群体成员做什么、让群体成员承担某些社会角色的权威人物的时候，很坏的事情就可能发生。网络上的群体互动与现实中的群体存在一定程度的差异，但认识和观点的交流是一样的。网络公共舆论快速发酵的心理机理就在于此。受群体心理的影响，群体行为出现非理性状态。因此，网络舆论中，激烈言辞，甚至极端言论频繁出现也就比较容易理解了。

融媒体下公共舆情的独特性告诉我们，虽然公共舆情来势汹汹，但往往是非理性的群体行为互动的结果。假若基层治理跟着舆情跑，那么治理行为也将失去理性。公共舆情处理的要诀是“快”，因为只有快才能符合新媒体的传播节奏。节奏快就容易出错。如何做到快而不乱？这是基层治理能力提升的重点。

基层舆情治理需避免“恶行效应”

Q2:如何区分“恶行效应”与“善行效应”？什么是“海蛇效应”和“公共地悲剧”？

“舆情劫”深深，另一个缘由是误区多多。

公共舆情事件处理过程中，假如只想着尽快平息事件，往往会出现导向偏差。从决策的角度看，事件平息只是第一结果。平息事件的方法可能会产生延伸影响，即决策的第二结果和第三结果。理性、科学的决策不单要考虑第一结果，还要考虑第二结果和第三结果，综合衡量决策方案的选择。在社会治理过程中，基层必须考虑行政行为是产生“恶行效应”还是“善行效应”。假若忽视了二者的区分，将导致“海蛇效应”和“公共地悲剧”。

海蛇效应

“海蛇效应”来自寓言故事：一位老渔翁，一早来到海边出海捕鱼，他发现船边有一只大青蛙，口里叼着一条海蛇。老渔翁恻隐之心涌起，可怜海蛇性命危在旦夕。于是，老渔翁将海蛇从青蛙口里救了出来。青蛙到口的海蛇被渔翁夺走了，很生气，于是质问渔翁，“海蛇是我的午餐，你将海蛇救走了，我的午餐谁来负责？”老渔翁听了之后，觉得内心有愧，于是从自己怀里摸出一小瓶酒交给青蛙。老渔翁解释道：“我每天出海打鱼，我老伴都给我带一小瓶酒作为午餐，饿了喝口小酒，干活精神抖擞。”青蛙尝了一小口，舌有留香，感觉挺好，于是将酒一饮而尽，很是兴奋，晃晃悠悠地跳走了。海蛇看到青蛙走了，心里踏实了，对老渔翁万分感恩之后，也快速游走。老渔翁满心得意，想着自己一大早就做了两件善事。老渔翁重新收拾心情，开始划桨出海。正准备加速前行之时，老渔翁发现刚才那只青蛙又回来了，不同的是，这次青蛙嘴里叼了两条海蛇。那么，青蛙干什么来了？明眼人一看，马上就明白：青蛙是换酒来了。

管理学上将这类负向激励的管理现象称为“海蛇效应”。管理在本质上是要调整和改变人的行为，这是政策激励的根本目标。假若貌似合理的管理行为最后诱导了与目标相违背的行为，那就是管理的失策、失效甚至失败了。基层社会治理中的“海蛇效应”并不鲜见：拆迁过程中，面对提出明显不合理诉求的钉子户，一些基层政府私下给其更多补偿，换来他们的配合搬迁，表面上看，问题解决了，但实际上却产生了负向激励，在随后的拆迁中，将面临更多钉子户的问题；处理上访问题时，一些基层政府维稳模式僵化，不想办法解决实际问题，而是一味以利益交换暂时安抚上访户，会形成上访——安抚——再上访——再安抚的负向循环。这就是基层治理中的“海蛇效应”。

公共地悲剧

“公共地悲剧”。“公共地悲剧”也称哈丁原理。生态学家加勒特·哈丁1968年发表在《科学》期刊上的一篇论文界定了“公共地悲剧”的概念。此概念最早在人口学领域使用，后被跨学科拓展延用。“公共地悲剧”的比喻是：公共草地上，生活着一群牧羊人。每一位牧羊人都有多获利的愿望，所以每位都有多养羊的冲动。虽然他们知道过度放牧，草地可能会无法承受。但获利的冲动促使某位牧羊人这么做了，获利了，而后其他的牧羊人就会跟进。最后，草地无法承载，牧草耗竭，悲剧发生。“公共地悲剧”在河流污染、空气污染、矿产资源开采、环境卫生管理、社会治理等方面时有发生。“公共地悲剧”类事件因涉及多数人的利益，容易引起共鸣，常常导致公共舆论事件。

基层政府是公共利益的看门人、守护者，公共秩序的维护者。首先，制定“公共地”规则是基层政府的首要责任。没有规则，靠民众自觉行不通。哈丁反对以良心作为管理“公共地”的规范，他认为以良心作为规范反而有利于自私的个体侵害他人的权益。其次，当出现侵犯公共利益个案时，政府应当积极作为，遏制“恶行”，避免产生负面示范。不能等事态严重，出现公共舆情了再去处理，这时往往成本高、效果差，甚至法不责众。再者，出现侵害公共利益的事件后，不管侵害者的组织规模有多大、级别有多高，政府表态都必须明确，维护公共利益。否则，容易产生误解，公众会误以为政府维护破坏规则者，进而造成公共舆情中的被动局面。最后，基层政府应认识到公共资源有限，多方利益诉求都需平衡。基层社会治理不应该仅仅只让某一个群体特别满意，因为在公共资源有限的条件下，某一群体、个体完全满意了，就会影响其他群体的利益，或者因心理不平衡而引发其他群体的不满。基层治理追求的应当是多方相对满意。

基层舆情治理应有自己的逻辑与节奏

Q3:治理逻辑上，“一事一议”还是“建章立制”？治理节奏上，“急事先行”还是“要事先行”？

化解“舆情劫”，须有自己的逻辑和节奏。习近平总书记指出，党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。公共舆论导向虽然声音很大，需要回应，但不能成为基层治理的指导方向。在公共舆情回应中，需着重解决治理逻辑和治理节奏两个问题。

治理逻辑

“一事一议”还是“建章立制”？

治理逻辑正确，“舆情劫”自然轻松化解。站在基层政府的角度，公共舆情实质上是一种挑战。如何应对，关键在于决策逻辑，而逻辑的起点是决策议题分类。管理学家彼得·德鲁克将决策议题分为四类：一是真正经常性的问题，民众日常生活、工作方面的问题多属于社会治理中的经常性问题。如民众买菜、日常交通出行等；二是在某一特殊情况下偶然发生，但实质上是一项经常性问题；三是真正偶然的特殊事件；四是首次出现的“经常性事件”。此类问题需要时间的验证，短期鉴别存在难度。管理学认为，没有分类就没有管理。我们分类舆情议题，目的是区别应对。针对偶发性议题，治理逻辑可以“一事一议”。而其它三类经常性议题都需要启动政策议程，从制度和规则层面进行改变，通过“建章立制”从根本上遏制问题的再生。

议题性质确认过程中，常常出现的逻辑错误是将“经常性议题”视为一连串的“偶发性议题”。另一种经常出现的误差是将真正的新议题视为“旧病复发”，因而仍延用旧原则。这样是“旧药治新病”，效果差强人意。移动互联下的公共舆情本身就是新议题，假如用旧的管控原则来应对，那就好比拿机关枪来打飞机。对于基层管理者而言，发生公共舆情，应当像彼得·德鲁克推荐的那样：总是假定该议题为“经常性”，总是先假定该议题是一种表面现象，另有根本性的问题存在。如此深度思考，决策逻辑正确，公共舆情的治理必将更具成效。

治理节奏

“急事先行”还是“要事先行”？

化解“舆情劫”，基层治理应当有自己的节奏。提倡自己的节奏，不是主张无视舆情我行我素，而是建立在理性分析基础上的节奏。理性分析不能单单考虑时间一个维度。按照时间维度来处理议题，管理学上称为“救火队长式”的管理，像消防队长一样，依照火警发生的时间顺序来进行管理，没有选择空间，自然谈不上高效。正确的做法还需考虑议题重要程度。从时间和重要程度两个维度可以将公共议题分为四类：第一类是既重要又紧急的议题。类似于上级布置的阶段性重点工作，此类问题肯定需要优先处理，所有的基层管理者都不会错过此类问题。第二类问题是重要但是不紧急的议题。冷静思考时，大家都知道此类议题重要，需要解决。但却常常被急的议题挤占了资源，被不断延迟。重要不紧急的问题往往涉及长远发展问题，假如不纳入日程解决，未来将演化为既紧急又重要的问题。所以，基层治理中，解决不好第二类问题，就会被动地天天应急。地区发展战略、文化建设、制度建设、教育发展、新的经济项目培育等都属于重要而不紧急的第二类问题。第三类议题是紧急但是不重要的议题。此类议题时间上紧急，需要快速应对，但不需要投入太多精力。第四类议题是既不重要也不紧急的议题，当然可以搁置不理了。假如将所有的议题都当作第一类问题来处理，基层将不堪重负。依据时间和重要程度对公共舆情议题进行分类，厘清优先顺序，按此节奏应对，基层治理将举重若轻，“舆情劫”将转化为学习和改进的机会。