王宏伟|中国人民大学公共管理学院副教授

2020年新年伊始，我国发生了严重的新冠肺炎疫情，是“对我国治理体系和能力的一次大考”。中国在应急响应方面表现出空前的组织力、动员力。但与此同时，也暴露出我国应急体系还有许多亟待接长的短板，应急管理现代化水平还有待于进一步提升。基于对此次新冠肺炎疫情的思考，在此提出5个路径健全应急管理体系。

——王宏伟

2020年2月3日，习近平总书记在主持中央政治局常委会会议、研究加强新冠肺炎疫情防控工作时指出：“我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”。

时间倒退回两个月前，2019年11月29日，习近平在中央政治局第十九次集体学习时发表了重要讲话（以下简称“集体学习讲话”），为应急管理体系与能力现代化指明了方向。未来，我国健全应急管理体系、提高处理急难险重任务的能力，必须认真总结新冠肺炎疫情应对的教训与经验，奋力推进中国应急管理现代化。

新冠肺炎疫情应对急难险重的特点

新冠肺炎疫情是一个由生物致灾因子引发的社会危机，超越了卫生部门应对的能力。它跨越了地理范围，从武汉传播到湖北其他市州，从湖北扩散到全国各地，从中国扩散到世界多个国家。同时，它也跨越了部门界限。疫情防控不只是医药卫生一家的事情，而是全方位的工作，需要党政军群协同应对。此外，新冠肺炎疫情应对中，网上网下、舆情疫情相互交织，处置起来异常复杂。

急

病毒在人群中裂变式扩散。应急响应受时间的约束，如果不采取断然措施，越来越多的人的生命安全与身体健康将会受到威胁。

难

处置难度高。新冠肺炎疫情不是一个常规突发事件。缺少危机意识和感知能力的地方决策者还是习以为常地将其与从容应对过的诸多传染病划等号，从而错过了早期防控的黄金期。等到人们认识到它是一场真正意义上的危机时，却发现疫源地的医疗资源与就医需求之间存在着巨大的缺口，而不得不采取“封城”、限制市内交通等“极端”措施。得不到及时收治的疑似病人或居家隔离，造成全家感染，或奔波在就医的路上，成为移动的传染源。由于疫情恰逢春节假期，大面积密集的人口流动给防控工作造成巨大的压力。而“封城”前，武汉500万人的向外流动，使得全国都面临着沉重的防疫任务。

险

新冠肺炎具有强大的传染性，可能会造成医护人员的感染。2020年2月24日，中国—世界卫生组织新冠肺炎联合专家考察组在北京举行新闻发布会上称：全国共有476家医疗机构3387例医务人员感染新冠肺炎病例。

重

新冠肺炎造成了大量的感染病例、疑似病例和死亡病例。截至2月25日24时，全国累计确诊病例7.8万余人，累计死亡2 715。而SARS疫情期间，全国确诊病例5 327例，死亡病例349例。如果从1月20日武汉市正式成立疫情防控指挥算起，疫情爆发仅1个多月，但确诊病例是SARS的14倍多，死亡人数是SARS的7倍多,而SARS流行的时间长达半年之久。

健全应急管理体系的五大路径

新冠肺炎疫情发生后，习近平亲自部署、亲自指挥，中央成立疫情应对工作领导小组，国务院启动联防联控机制。党政军群协同应对，群防群控，群防群治，稳防稳控。全国驰援武汉和湖北，16省份启动对口支援模式。中国在应急响应方面表现出空前的组织力、动员力，令世界瞩目。与此同时，我国应急体系还有许多亟待接长的短板，应急管理现代化水平还有待于进一步提升。提升的路径包括5个方面：

路径一：坚持预防为主，立足于解决重救轻防的痼疾

从2019年12月8日起，武汉就陆续出现新冠肺炎病人。这并没有引起武汉市政府的关注。2020年1月上旬，武汉医务人员出现感染。但是，官方媒体一再声称“可防可治”，人际传播概率低。直到1月20日，钟南山揭开“盖子”，武汉市才开始认真应对，成立指挥部，其风险防范和危机应对意识十分薄弱，反应迟缓。

以往，我国社会主义制度可以集中力量办大事的优势主要表现在应急响应、特别是巨灾的应急救援方面，而突发事件的预防成为一个明显的弱项与短板。国外相关研究表明，预防上1美元的投入，未来可以带来4美元的收益。中国也有“一针及时省九针”的谚语。但是，预防是一种难以印证的隐绩，人们似乎更愿意“轰轰烈烈救灾当英雄”。而不愿意“默默无闻防灾做模范”。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央在治国理政的实践中，在应急管理方面强调“两个坚持，三个转变”，即“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。”这同样适用于重大疫情防控。但是，地方政府官员的风险防范意识弱，危机感知能力低。

在集体学习讲话中，习近平特别强调了风险管理和综合减灾。在风险管理方面，他强调“健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前”，具体包括落实风险评估、监测预警、隐患排查等各项措施。在综合减灾方面，他强调各类事故隐患和安全风险的交织叠加性，要求提升对多灾种、灾害链综合的监测，从而系统性地应对复杂风险。

路径二：提高应急准备能力，立足于解决准备不足的问题

以往对于传染病疫情，许多地方政府的习惯性做法是“内紧外松”。但是，从新冠肺炎疫情发生后，武汉政府的官员因为没有意识到危机的到来，并没有采取明显的临时性减缓措施，“外松内不紧”。长期以来，我国应急管理准备不足，甚至出现表面化、形式化、悬空化的弊端。应急预案在一些部门和地方仅仅是“纸上画画，墙上挂挂”，不能发挥未雨绸缪、有备无患的作用。武汉市此次应对就反映了这一问题。疫情不太严重的一些省市启动了一级响应，而武汉还停留在二级响应。至于医护人员、床位、物资短缺，更让武汉的疫情应对忙乱不堪、毫无章法。

在集体学习讲话中，习近平把应急响应的关口前移到应急响应准备、将重心从静态的应急预案转落到动态的预案管理，提出了应急管理能力建设的“预案管理+三大保障”的总体构想，体现了真打实备的理念。

路径三：实现全过程精准治理，立足于改变“人多力量大”的粗放应急模式

曾经，一些巨灾救援的现场经常会出现规模庞大、无序低效的问题。粗放式的应急模式基于“人多力量大”的陈旧思维，不能满足应对系统性、复杂性突发事件的需要。无序的救援力量不仅会造成人力、物力的浪费，还会导致救援通道的阻塞、队伍之间的冲突、不必要的次生灾害等。精准救援是克服以上弊端的法宝。

在集体学习讲话中，习近平强调应急管理要实施全过程的精准治理，除了精准救援外，他还强调预警发布、恢复重建、监管执法要精准。预警发布的精准可以减少虚警、空警，提高预警的权威性、针对性，减少不必要的扰民；恢复重建的精准可以避免“大水漫灌”、聚焦弱势群体的利益、体现公平正义原则，把好钢用在刀刃上；监管执法的精准可以统筹安全与发展、避免“一人得病，全家吃药”的弊病。

路径四：推动以人为本的社会共治，立足于改变单纯依靠政府力量救援的局面

路径五：压实政治责任，立足于解决应急管理改革的体制性难题

2018年，在党和国家机构改革中，我国组建应急管理部，上与下、防与救关系问题逐渐浮现、突出。首先，受机构编制的局限，越到基层，应急管理越是遭遇“事多人少责任大”的尴尬。一些地方的主要领导干部对应急管理工作的重视不够，特别是对自然灾害防治的责任意识不强，导致上下联动困难。其次，防与救的关系不理顺，许多部门错误地认为“应急管理是应急管理部门一家的事情”，推诿扯皮，造成应急管理的完整链条人为地被割裂。

新冠肺炎应对是一场总体战，需要多个部门、多元主体的参与。为了协调各方，各地都按照中央的要求，成立了疫情防控指挥部，由党委一把手负责。在应急管理改革背景下，许多地方都成立、改组了应急委，办公室设在应急管理厅局，应急委的领导是政府领导。新成立指挥部的做法一方面提升指挥、协调的层次，但另一方面也使平时建立的指挥体系处于闲置状态，不利于经验的积累。我国应进一步加强应急管理顶层架构设计，建立由党中央统一领导的特别重大突发事件指挥机构，办公室可以设在应急管理部。这个机构常态运转，平常负责督促落实各级政府的应急准备工作、磨合部门协同机制，灾时协助中央指派的领导同志进行指挥调度。同时，这也可以从根本上有效解决应急管理改革中存在的统分、上下关系。